当前，以建立民事审判新格局和执行工作新体制为重要标志，人
民法院的司法体制改革和创新在一些方面已经取得了重要进展。最高
人民法院院长肖扬在“公正与效率——新世纪人民法院的主题”一文
中指出，“坚持司法公正与效率，就是要深入推进司法体制的改革和
创新。”执行工作改革作为司法改革的重要标志之一，人民法院如何
推进执行工作的全方位改革？如何加大执行工作力度，逐步解决执行
工作中的重点和难点问题？如何进一步加强和规范执行工作，不断开
创执行工作新局面？为此，记者采访最高人民法院执行工作办公室副
主任葛行军。

　　　　　　　　　执行工作改革正在深入进行

　　记者：现在，在理论界和司法界人士普遍认为，执行工作的最终
出路在于改革，那么，如何评价前一阶段的执行工作改革，今后如何
深入发展这一改革形势？

　　葛行军：人民法院的执行工作从审判工作中分离出来，作为独立
的司法工作，只有十几年的历史，因而这项工作一开始就处在我国司
法改革的潮流中。特别是1999年党中央为人民法院执行工作发出重要
指示后，“改进管理体制”便成为各级人民法院积极探索，勇于创新
的改革主题，从而取得了可喜的成果，其主要标志是在高级法院辖区
内建立“统一管理和协调”的领导管理体制。对这一创举，肖扬院长
在“公正与效率——新世纪人民法院的主题”一文中作了科学的评价：
“改革是一个长期而艰巨的过程，要解决改革和发展提出的新课题，
就必须不断进行创新。我们目前所推行的各项司法改革以及为此采取
的各种措施，实质上都还处于司法体制创新的渐进过程和起步阶段，
是在为未来的改革和发展奠定基础、铺平道路”。我认为这里有三个
要点：一是前阶段改革中创建的执行工作新体制与民事审判新格局并
列论述，已经把执行工作改革放在突出重要的位置上；二是作为人民
法院的司法体制改革和创新的重要标志，新的执行体制更具有开创性；
三是当前的执行体制改革仅是整个司法体制改革的渐进过程和起步阶
段，仍需做更艰苦的改革探索。基于这一认识，我们目前正在全方位
地推进执行工作改革。

　　最高人民法院副院长沈德咏明确提出：执行工作改革要从四个层
面深入展开。这就是：

　　(一)深化执行管理体制改革。执行工作改革的核心是管理体制改
革，就是要在高级法院辖区内建立统一管理和协调的新体制，上级法
院对下级法院的执行工作实行统一指挥、统一调动、统一协调、统一
管理；执行局(庭)领导成员，实行双重管理模式，但以上级法院审查
批准为主，就是干部要下管一级；

　　(二)推进执行机构改革。为了适应执行工作管理体制改革的需要，
理顺上下级人民法院之间执行工作的监督与领导关系，需要一个有效
的机构载体；又由于执行工作需要实行行政领导权和司法监督权，这
双重权力便要求执行机构应具有实施双权的功能；而原有的执行庭因
其仅有司法监督权已难以适应执行工作新形势的要求。黑龙江高级人
民法院成立了执行局，并在局内设两个执行庭、一个综合处，即可充
分行使司法监督权，又可有力地行使行政领导权。最高法院推行这一
执行机构改革的模式，必将进一步推进全国法院执行机构的改革。目
前，已有三分之一的高级法院成立了执行局；三分之一的高级法院决
定成立执行局正在报批筹建之中。

　　(三)加强执行权运行机制改革。建立执行权运行中的监督制约机
制，这是一项艰巨的改革任务。执行机构在行使执行权时，执行法官
个人权力过大，如果不加以有效的监督和制约，执行秩序混乱等问题
便难以制止。目前，一些法院对此进行了有益的尝试和探索。有的法
院按照案件的流程管理分三个阶段来划分权力，执行命令权、执行实
施权、案外人异议审查权分别由法官和执行员行使，执行工作质量和
效率有了很大提高，程序公正也得到有效保障。这应当说是执行权运
行机制改革探索初级阶段的成功经验，当然，还需要进一步发展，使
之更科学化。

　　(四)探索执行方式方法改革。近几年，传统的执行方式方法中有
的已成为成功的经验，被延用下来继续使用，但也有的执行方法存在
一些问题，容易造成不良后果。因此，在执行方式方法上要进行创新。
过去，在执行程序中较多地采用职权主义，或者说执行方式方法中职
权主义色彩太浓，现在要探索具有当事人主义色彩的执行方式方法，
被称之为“执行程序改造”。浙江省高级法院实行的制发债权凭证制
度，就是成功的尝试。

　　　　　　　　　对“执行难”问题的新思考

　　记者：我国市场经济目前还处于初级阶段，地方保护主义和部门
保护主义成为阻碍人民法院执行工作顺利开展的严重障碍，执行成为
司法工作的第一道难题。近几年，“执行难”问题比较突出，请您谈
谈，“执行难”到底难在何处？

　　葛行军：现在全社会都在讲的“执行难”，是广义的“执行难”。
这是一个社会性的术语。从司法工作角度讲的“执行难”是狭义的
“执行难”，指执行工作自身的困难。在1996至1998年间其主要表现
为“四难”：一是被执行人难找。有的是因市场经济环境下人员流动
性大、被执行人居住不定，有的是被执行人主观上故意逃避。二是执
行财产难寻，有的故意转移、藏匿财产，有的确无可执行财产。三是
协助执行人难求，有的如金融机构具有法定协助查询被执行人账户的
义务而拒不协助，不配合办理有关手续，甚至为当事人通风报信，帮
助当事人藏匿、转移存款或财产；有的如行政管理机关拒不协助执行
法院办理特定动产和不动产的过户手续。四是被执行财产难动。有的
执行法院依法扣押了被执行人的财产，却被当做“抢劫”报案，有的
公安机关便“前堵后追”，将执行人财产“追回”交给被执行人；或
者重复查封、扣押、冻结人民法院执行的标的物，划拨人民法院冻结
的款项。这“四难”在当时造成未执行案件大量积压。“执行难”问
题成为困扰人民法院工作的突出问题，在社会上引起了强烈反响。

　　记者：确保人民法院依法执行生效的法律文书，是我国依法治国、
建设社会主义法治国家基本方略的重要内容，而许多生效法律文书难
以执行，直接损害了当事人的合法权益，也损害了人民法院的司法权
威。那么，造成“执行难”的原因有哪些？

　　葛行军：造成“执行难”的原因是多方面的。在我国现行的经济、
社会、政治环境下，计划经济向市场经济转轨的过程中，资源配置的
供需矛盾日趋突出，地域经济利益的追求结果，便不可避免地出现并
恶性发展着地方保护主义和部门保护主义。这成了“执行难”的最主
要原因。同时一些地方和部门的领导干部官本位意识极强，很难从
“人治”的历史沉积中解脱出来，法制观念淡薄，动辄从本地区、本
部门的局部利益出发，以言代法，以权压法，滥用职权，非法干预人
民法院的执行工作。在有的地方，领导人“批条子”干预执行工作，
成为人民法院依法独立行使执行权的严重障碍。同时，执法不严也是
一个重要原因。有些地方对抗拒执行的违法人员查处不力，惩治不严，
甚至任意放纵；有些不履行协助法院执行的法定义务并造成严重后果
的单位和个人也没有被追究相应的责任，这使得执行人员经常处于对
抗性的、危险性的工作环境中。另外，人民法院的执行力量不足，部
分干警责质不高，物质装备较差，难以适应执行工作的需要；有的案
件裁判不公、仲裁裁决错误、行政决定失准，也给执行工作增加了难
度；我国目前尚无强制执行法，在对执行当事人，协助执行人和执行
程序的一些环节上缺乏法律约束力等等，这些都是造成人民法院“执
行难”不容忽视的原因。要解决“执行难”问题应是全社会的任务，
需要经过长期的艰苦的努力。

　　记者：1999年以来，各级人民法院通过贯彻落实中央关于人民法
院执行工作的重要指示精神，“执行难”问题是否已经得到缓解，执
行工作出现了哪些变化？

　　葛行军：中央关于人民法院执行工作的重要指示下发以后，引起
了全社会对执行工作的重视，公民的法律意识有所增强，地方和部门
保护主义得到有效遏制。全国法院的执行工作总体形势是好的，执结
率有所上升，执行积案有所下降，“执行难”问题在全国范围内有所
缓解，在局部范围内有明显缓解。我认为，从执行工作现状看，狭义
上的“执行难”问题已基本得到解决。执行工作中的被执行人难找、
被执行财产难寻、协助执行人难求、被执行财产难动这“四难”，经
过全体执行干警的艰辛努力，得到了有效的解决。如查找被执行人财
产，人民法院采取当事人主义和职权主义并举的方式，采取了一些新
举措：一是实行被执行人报告财产制度，并对虚假报告者予以法律制
裁；二是实行举报财产制度，有的还实行悬赏举报，激励知情者积极
提供被执行人的财产线索；三是实行执行审计制度，法院通过组织审
计被执行人的财产账目发现财产，经常收到事半功倍的效果，迫使被
执行人交出财产，履行义务；四是实行债权人调查制度。如上海法院
推行的“调查令”方式，即由执行法院制发财产调查令，交由债权人
的律师持此调查令去寻找执行人财产；五是变通执行，如有的是债权
变股权，通过经营权、承租权等管理方式的变通，维护当事人的合法
权益。

　　记者：前不久，肖扬院长在《最高人民法院工作报告》中指出，
上级法院帮助下级法院排除地方和部门保护主义等干扰的力度不够，
办法不多，致使这种干扰有发展蔓延的趋势，暴力抗法事件增多，
“执行难”问题难以根本解决。针对“执行难”问题的特点和新情况，
您认为“执行难”问题为何难以根本解决？如何正确认识和有效解决
这一难题？

　　葛行军：由于造成“执行难”问题的各种社会因素依然存在，
“执行难”就将困扰着法院的执行工作。因此，我们要有长期作战的
思想准备，同时有必要重新认识“执行难”。我认为，近几年人们对
“执行难”的认识存在三个误区：

　　一是“因果”混同。执行工作中的“四难”作为“果”，是由各
种内部的、外部的、社会的、经济的原因决定的，但人们往往把这些
原因当成“执行难”之“果”，将“因果”混同，这就把众多的社会
问题都加进了“执行难”的概念中。正如一位全国人大代表所分析的：
人民法院的“执行难”被当成了“大口袋”，社会各种困难矛盾都往
里装，这沉重的社会包袱现在要由法院背着，使人民法院不堪重负，
还要受到社会的不公正批评。这“大口袋”里面有的是司法工作中的
问题，有的是社会的问题，也有的是党政的工作问题，许多是外部原
因不是法院执行的司法问题，不应由法院来承担这方面的责任。

　　二是责任错位。人们普遍认为：生效法律文书确定的债权必须实
现，法院执行工作必须确保其实现，否则，就是“空调白判”，就是
“法律白条”，这是错误的。长期在这种压力下，人民法院在执行中
过多地采取职权主义，搞粗放式的执行，其结果是既没有确保债权全
部实现，又未获得社会的充分肯定，而且将当事人经商的风险转嫁到
法院。依法而论，生效法律文书确定当事人的债权债务关系，基于债
权为请求权的特征来看，债权人通过私力主张权利不能时，即债务人
不肯为一定行为或不为一定行为而使其债权实现时，才可依法申请人
民法院执行，通过国家公力救济手段企求实现债权。而此时，其债权
的风险已经存在。人民法院依法施行公力救济手段并不能挽救债权人
的经商风险。执行法官运用法律赋予的国家强制力即公力权，通过物
权、债权的不断转换而使当事人的债权之全部或部分得以实现，这仅
仅是严格地区别于当事人经商活动的执法过程。执行法官追求的司法
价值是不挟偏私地去穷尽法定职责，而不应以当事人债权数额实现之
多寡论优劣，更不可背起债权人经商风险的沉重包袱；债务人因服从
法律而不得不强制自己容忍执行法官实施的法定执行措施；债权人因
执行法官充分运用了法定之公力救济手段，而不得不吞下其契约之初
就可能种下的不能实现或不能完全实现债权这一经商风险之苦果，即
使其再去谋求自力救济，也不会指责执行官。显然，当我们的人民特
别是执行当事人对法律的信仰达到了这种程度的时候，债务人暴力抗
拒执行的心理会在自我约束中化解；债权人对人民法院“空调白判”、
“法律白条”等不公正指责也会销声匿迹；当事人四处拉关系的“公
权私用”活动，更会因执行法官无容怀疑的执行公信度而停止或失去
市场；对贸然妨害执行的行为者可以惩之以法，予以民事制裁或追究
刑事责任，不至于动辄被放纵；社会有关方面会在反思中逐步认识到
其以债权人实现债权少作为批评“司法不公”的理由是有失公允的。

　　三是范围扩大，即扩大了“执行难”的外延范围。在执行过程中，
人民法院依法对生效法律文书或执行措施裁定中止执行、终结执行或
不予执行以及作出决定暂缓执行等，社会上却认为是造成了“执行难”
而加以批评。

　　　　　　　　　切实解决“执行乱”问题

　　记者：近年来，一些法院的执行工作秩序存在一定程度的混乱，
出现了不文明执行和乱执行的现象。请问：“执行乱”问题主要表现
在哪些方面？

　　葛行军：一些地方法院执行秩序混乱，被称之为执行乱。其主要
表现在两个方面：一是消极执行，以种种借口拒不采取执行措施、久
拖不执，甚至长期暂缓执行；有的将诉前、诉讼保全的财产解封了；
有的给被执行人通风报信，为被执行人对抗执行出谋划策；有的对债
权人提供的被执行财产线索不查不找，漫不经心。二是违法执行：有
的逾期受理执行；有的不发通知就执行；有的执行不公平，不按顺序
清偿，也不按公平原则分配财产；有的对执行的财产故意抬高评估价，
造成执行不能的态势，使债权人受损；或者是压低价格，使被执行人
严重受损；有的不经评估，不经拍卖变卖，就直接裁定以物抵债；还
有的超标的执行；也有的滥变更被执行主体，违规执行到期债权，等
等。可以说，“执行难”派生出执行乱，执行乱又加剧执行难。有人
把“执行难”与“执行乱”混同起来，也有回避矛盾，不承认有执行
乱的问题，这都是错误的。因为，执行难与内部执行秩序混乱是两个
概念，不是一个层次上的问题，不能完全相提并论，但确实又有密切
的联系。执行乱最根本原因是由执行难造成的，加上一些法院的干部
素质不够高、管理不够规范、程序不够完善，也是多种因素造成的。
但是执行乱反过来又确实加重了执行难。我们现在的工作布局仍是：
主攻“执行难”，整治“执行乱”。

　　　　　　　　　努力抓好委托执行工作

　　记者：当前，委托执行已成为解决异地执行的发展方向。委托执
行对于提高执行工作效率，避免当地冲突事件的发生，降低执行费用
和减轻被执行人的经济负担具有重要作用。那么，如何完善委托执行
制度，强化委托执行管理，尽快使委托执行工作形成新的工作格局？

　　葛行军：执行工作必须树立全国“一盘棋”的观念，全国法院要
建立委托执行工作新格局，势在必行。然而，在目前的执法环境下，
委托执行确实面临着重重困难，难以打开局面，原因是什么？仍然是
地方保护主义。出路在哪里？出路在于改革，在于体制改革与机构改
革。各级人民法院应当通力合作，紧密配合，形成合力，坚决抵制地
方保护主义，充分发挥人民法院整体优势，切实搞好委托执行。被执
行人、被执行财产在本省（自治区、直辖市）辖区内、需跨县（市、
区）或市（地、州）执行的，除少数特殊情况之外，一律实行委托执
行。受托法院应当依法接受委托，及时采取执行措施，加强对受托案
件执行工作的领导和管理，建立工作责任制和责任追究制，不得借故
拒绝，不得消极应付，久拖不执。受托法院未尽职责的，委托法院应
当报告受托法院所在地的党委政法委、纪检监察机关和其上级人民法
院，给予有关责任人以党纪、政纪处分。被执行人、被执行财产在外
省（自治区、直辖市）的，亦应以委托执行为主。少数案件确需异地
执行的，执行法院应当首先与当地人民法院联系，当地人民法院要积
极协助执行，不得消极应付，更不得拒绝协助；对应当司法拘留的人
员，要交由当地人民法院办理，当地人民法院不得延误，当地公安机
关不得拒绝羁押；发现妨害司法和扰乱公共秩序的犯罪嫌疑人，应当
及时移送当地有管辖权的公安机关，有关公安机关应当立即受理，不
得借故推诿，放纵犯罪。

　　　　　　　　　继续开创执行工作新局面

　　记者：目前，全国法院执行工作的总体形势呈现出良好的态势，
已经逐渐步入良性发展的轨道，执行工作有了很大进展。然而，仍存
在一些问题，面临许多困难。请问：现阶段最高法院执行办如何开展
执行工作？

　　葛行军：首先要加强领导，积极推进执行工作全方位改革。执行
工作必须改革，不改革就没有出路。各级法院应当在改革中探索，在
探索中改革，但是，改革必须有统一领导和指导。我们将起草《最高
法院关于执行工作改革的指导性意见》，以指导全国执行工作改革，
推动执行体制、执行机构、执行权内部运行机制和执行方法等全方位
的改革。

　　其次，提高办案质量，强调办案效率。认真办理执行协调、监督、
请示案件，严格按照有关规章制度办理。同时，通过个案监督，争取
达到“办结一件，带动一片”的效果，使重大问题的处理意见形成具
有普遍指导意义的典型案例。在办案中进一步强调公正与效率，进一
步尝试听证制度（言词辩论制度）并逐步规范化，在适当的时候要制
定听证制度规则，确保司法办案质量，力争消除积案，达到良性循环。
要增强执行案件司法文书的说理性，既要对下级法院负责，又要对当
事人负责，做到以理服人。

　　三、进一步贯彻中央关于人民法院执行工作的重要指示精神，大
力遏制“执行难”。要在调查研究的基础上，总结经验，提出问题，
找出原因，提出建议；要继续搞好对外宣传，还将依靠职能部门，摄
制反映执行工作的电视专题片和电视艺术片，提高全民依法执行意识；
要认真规范执行秩序，使执行工作走上良性循环的轨道。执行工作的
良性循环的标准是：依法收案，及时、正确适用执行措施，可实现的
债权得到实现，绝大多数案件在规定时限内执结，达到当地收结案比
例的大体平衡。要按照这个标准指导工作，适时进行总结、通报。

　　四、加强外部协调，努力为执行工作营造良好的外部环境。执行
工作涉及协助执行单位多，且各部门规章、规定繁杂，有的相互矛盾，
有的甚至违法。对此，最高法院执行办加大了外部协调的力度，与中
国人民银行于2000年9月4日联合制发的《关于依法规范人民法院执行
和金融机构协助执行的通知》，解决了长期困扰人民法院执行工作的
关于“在查询、冻结被执行人在金融单位的存款时，需要由银行行长
或其他负责人签字”的程序性问题，并进一步加大了金融机构作为协
助执行单位的责任。

　　五、开展“一教育三整顿”，狠抓治理执行乱。在队伍建设方面，
开展“一教育三整顿”活动，即开展法官职业道德教育，整顿领导班
子，整顿审判纪律，整顿工作作风。在解决执行难问题的同时，要狠
抓治理执行乱，规范执行秩序，对各级法院执行工作进行临时抽查，
及时发现问题、纠正错误，为尽快建立一支政治坚定、思想过硬、道
德高尚、清正廉洁、纪律严明、训练有素的执行队伍，积极作出应有
的努力。

　　注：引自人民法院报2001年03月24日。
http://www.rmfyb.com.cn/html/2001/03/24/00320010324001.htm