程序机构的初步定义：除庭审过程外的一切程序诉讼活动集中到

一个工作机构去完成；该机构被赋予程序法规定的程序效力决定权。



　　北京市第一中级法院从4个月前开始，对一些经济案件和行政案

件的审理过程中尝试试用“程序机构”，即将案件审理过程中的所有

分散的程序上的问题集中起来，统一交给设立在告诉庭内的这个机构

专门处理。





背景

　　近年来，程序公正、程序正义论尽管在大学的讲坛上，在学术期

刊上一直是法学界的热点话题，但由于种种原因，在司法实践过程中

似乎还一直是块难以触动的顽石。



　　长期以来，法院的工作方式带有浓厚的行政管理色彩，法官与书

记员为一个工作单元，负责着案件从立案、开庭到判决的全部过程，

缺乏符合审判工作特点的诉讼管理机制。由于案件多，人员少，审判

效率较低；法官既负责程序问题的处理，又要研究实体判决，审判质

量难以提高；法官们办案各自为战，不便相互沟通情况，影响人民法

院作为国家审判机关整体优势的发挥；法官与法官助理在使用上不分

层次，导致人力资源配置不合理，也影响了法官的工作积极性；法官

在办案中个人意志占主导地位，执行程序既不规范，也不严格，侵害

了当事人的诉讼权利，影响了司法的公正性。



　　公正不是抽象的，它要以人们看得见的方式实现才是真正意义上

的公正，它不仅要求公开而且要求透明，它不仅要求公平，而且要求

及时终结。在司法改革完成了一系列表面的技术性改革的今天，理论

和实践的浪花不断地拍击着、呼唤着向更深层次推进。



　　今年4月，北京第一中级法院通过程序机构对部分案件实行统一

负责所有法律文书的送达、财产和证据保全的裁定、证据的采集和庭

前证据的交换及排定开庭日期等，使实体审判与审判程序彻底分离，

实现了审判权力的层层分解和有效制衡。至今，该院的程序机构已经

试运行4个多月，共受理经济一审案件243件，行政一审案件8件。案

件在程序机构工作运行阶段，以调解、撤诉、裁定驳回、终结等方式

结案的占移送案件总数的18.8％。由于这些案件是程序法官采用裁定

方式直接结案，所以很大程度上减少了当事人的诉累。移送到审判庭

的案件均能按照排定的开庭日期如期开庭，上述案件均先于原有庭内

积案先期结案，大大缩短了案件的审理周期。



　　在此基础上，9月11日，北京市一中院在该院全面启动了他们酝

酿已久的“程序机构”。





程序机构构成、特点

　　程序机构的构成



　　程序机构下设5个专组：



　　1.立案审查组



　　2.信访接待再审立案审查组



　　3.程序审查组



　　4.送达保全组



　　5.流程组



　　程序机构基本特点



　　1.将法院审理的各类案件除庭审外的全部程序工作，集中到一个

机构中完成，实现程序过程的规范化、统一化、高效化。



　　2.赋予这一机构程序审查权，以使落实程序法的工作责任具体化，

突出"人民法院独立行使审判权"。



　　3.程序工作的统一归口，使诉讼活动脱离行政管理色彩，纳入程

序法规这一轨道，彻底克服不符合法律规定的习惯做法。





理论出处

　　审判权是由程序审查权和实体裁判权组成，目前的法官既审程序

又审实体源出于此。程序机构是抓住审判权能组成当中往往被忽视的

程序审查权，将其从审判中分离出来赋予程序机构集中严格行使，将

审判权能组成中的两权权力提升到同等重要的适用地位，由程序法官

负责程序公正，由实体法官负责实体公正，从而构成完整的审判公正。





实践出处

　　(一)过去程序法中的法定程序没有得到严格遵守，继而转向借助

行政命令督促。现在要以一套健全完整独立的机构承担保障实体审判

公正的职能，将原来靠法官个人努力各行其是的分散保障，改变为集

中统一规范的机构保障。使法官原来自行支配审判时间、自行安排审

判活动、自行决定对程序、规范遵守情况的审判工作模式发生根本性

的改变。程序机构将使实体法官只对法律适用“说了算”，而不再对

审判程序的掌握、进程“说了算”。



　　(二)从“纠问式”到“辩论式”审判方式的改革，新的诉讼原则

还灌注在旧的审判模式上，从而造成不伦不类的现象。现在尝试建立

一种机构集中并直接为身后上百名实体审判法官服务，形成一个“大

的审判工作单元”，与国外一些国家采用的为保障“法官”独立审判

而建立的审判工作单元模式相近。



　　(三)以往审判官对程序法及审限的遵守，往往存在靠行政命令督

促的怪现象。现在程序机构将严格发挥排期审判职能，实现对审判工

作的管理由行政管理到诉讼管理模式的转变。改变法官支配审判时限、

安排审判计划的随意状况，由程序法官依照程序法严格掌握、安排审

判时限、审判计划，法官对程序、审限的遵守，不再是对行政管理命

令督促效力的遵守，而是对法定诉讼程序的遵守。



　　(四)以往审判实践当中，当事人出于各种考虑往往在举证、传唤、

出庭等程序环节运用所谓的诉讼技巧、策略给法官出难题，给正常审

判设置障碍，目的是拖延审判，甚至通过私下联系、活动法官使案件

搁置审理。现在程序机构的运行将规范当事人的诉讼活动，保证审判

活动健康、有序、及时地进行。这一机构的职能发挥，将有效地保证

案件在程序审查阶段、庭前准备阶段，当事人见不到甚至不知道今后

的审判法官，即便知道也来不及接触，只能在庭上解决纠纷争议；即

便当事人通过特殊途径与审判法官建立了联系，因为庭前准备工作、

程序处置工作均已由程序机构完成，审判已被排期，故法官也很难找

到拖延审判的事由；证据交换阶段举证指导以及按照当事人意思自治

原则及举证穷尽原则组织当事人进行证据交换，极大地排除了当事人

运用所谓诉讼技巧、策略拖延审判的可能。



　　(五)以往法官个人掌握审限安排审判活动时，往往受到交叉办理

的其他案件制约，待审限将近2/3时不得不考虑开庭，而一旦出现情

况则只能报延审。程序机构建立以后，该机构的职能审查工作只占审

限1/3，甚至更短。开庭前的准备工作、需要程序处置的工作均在此

期限之前完成，开庭时间可以确定在审限1/3时或1/2前，故而能够保

障审判周期的缩短或称实现了审判周期的提速。



　　对证据、程序事项由专门的程序法官统一审查处置，可以保证审

查判断标准方法的统一，有利于消除原来由法官分散审查处置，因认

识方法角度不一致而可能出现的分歧偏差，从而保证法律适用的统一，

使审判的规范化、标准化成为可能。



　　(六)今后审判方式改革的趋势是强调落实提高当庭宣判率，这一

程序机制将通过其职能发挥，充分运用证据规则、程序审查权，完成

案件的全部庭前准备工作、程序处置工作，将已适宜审判的案件直接

送上法庭，使当庭宣判成为可能。





切中要害的改革

　　　　　　　　江伟　中国人民大学法学院教授



　　我国现在是法院独立而不是法官独立，究竟搞不搞法官独立，是

一个比较遥远的问题。在现有的框架内改革，这一改革切中要害，具

有重要的意义。我国审判方式的改革由过去的不开庭到强调一步到庭，

改变了黑箱操作，但因法官事前不经过准备，对事实和证据不清楚，

往往造成反复，浪费了诉讼资源。



　　从一步到庭到庭前准备，符合中国特色也符合世界潮流。在美国

95％，甚至98％的案件都会在庭前审理结束，真正开庭由陪审团审理

的案件很少。德国也很重视庭前审理这一阶段。只有庭前把事实和证

据搞清楚了，才能把公正和效率相结合，这是真正意义上的公正。如

果庭审前就把送达、保全、管辖等工作解决了，这样庭审时就单一了，

就会加快庭审的进度。



　　不足之处是这一改革虽然强调了程序价值，淡化了行政色彩，但

是从审判的规律上来看，层次还不够清晰。另外像“程序法官”与

“实体法官”这样的提法也应再斟酌为妥。





双赢效果：法官不累，当事人不累

　　　苗青　北京市律师协会常务理事、东方律师事务所主任



　　程序机构发挥的好处体现在三个方面。



　　一、过去，审判人员由于承办的案件较多，在送达法律文书、通

知开庭、交换证据等方面过于简单，对审判工作造成不良影响。现在

由一个专门的部门完成程序性工作，使各部门各司其职，有利于提高

办案质量。



　　二、它使当事人得到了必要的诉讼指导。对于大多数当事人来说，

打官司都是一件百年不遇的事，他面对的是一套他从不了解的规则，

而这套规则又必须在整个诉讼活动中不折不扣地执行，否则就可能承

担败诉的后果。而程序机构的职责之一就是要对当事人进行必要的诉

讼指导，使其充分作好开庭前的准备。



　　三、它最大程度地降低了诉讼成本，提高了办事效率，保证了审

限的按时完成。根据程序机构的职责，对一些事实清楚，证据确凿的

简单案件，只要双方当事人没有异议，程序机构可以在调解后调解或

撤诉结案，对违反程序的一审案件，可以径自作出发回重审的裁定，

简化了办案程序，起到了“法官不累、当事人不累”的双赢效果。



　　这个机构设立后将会产生三个积极效果。



　　一、程序化的最大特点就是使工作的全过程都进入按部就班、环

环相扣的状态，让人们真正感到审判活动是一件严肃认真的事情，从

而使人们树立信心，相信法院是寻求公正，维护社会正义的最后一道

防线。



　　二、庭前工作细致到位，有效地保护当事人的诉讼权利。程序机

构的职能已经将当事人的诉讼权利用具体的方式和必要的时间加以明

确。当事人完全可以在法院的安排下，有条不紊地完成诉讼活动，从

而改变过去那种审理法院主动性强但随意性大，当事人被动疲于应付

的局面，这种法律规定落实到实处的做法是最有效地保护当事人诉讼

的手段。



　　三、淘汰式的审判模式最大限度地发挥了办案人员的工作能力。

以往办案人员手里，既有简单案件，也有复杂案件，案件相互交叉，

加上办案人员的工作能力各不相同，自然出现“复杂的不慢，简单的

不快”的状况。现在将可调解解决的简单案件直接由程序机构处理，

不能调解的案件移送审判庭审理的淘汰审理模式，既减轻了审判工作

的压力，也使当事人尽早结束诉讼。





编　后

　　程序机构的改革，形成了高效的良性诉讼管理机制，在法院内部

实现了案件程序运行控制权和部分审判权的相对分离，通过分权制约，

充分实现了诉讼程序的公开、公正和规范，达到了司法公正与诉讼效

率的统一。此外，作为法院改革的基础性工作，程序机构的良好运行

也将进一步推动法官管理体制、审判组织作用发挥等深层次的改革和

司法理念的更新。但愿北京一中院这一使审判方式改革出现实质性进

展的探索能真正起到四两拨千斤的作用，推动我国司法实践的进一步

改革和完善。



　　注：引自检察日报正义网2000年09月13日。

http://www.jcrb.com.cn/ournews/asp/readNews.asp?id=3348