许多人以为法律的功能就在于惩治犯罪，定纷止争，衡平当事人
之间的利益。其实，法律的功能远不止这些，法律还有着教育、淳化
、引导、震摄民众，预防违法犯罪的功能。而且，从某种程度上说，
后一种功能对社会所起的作用往往更大，这就象兵法上所说的一样：
“不战而屈人之兵”是克敌致胜的最高境界。因此，西方曾有法谚云：
预防胜于治疗。

　　然而，在我们的现实生活中，不少行政机关曲解了依法行政，他
们认为依法行政就是对违法当事人进行处罚，忽视了法律预防的功能，
他们殆于或干脆不发挥法律的这一功能。而恰恰是由于行政机关殆于
行使或不行使其法定职责，使许多违法行为既成事实，从而纵容了违
法行为，破坏了法律的尊严，影响了政府的形象，败坏了社会风气。
前不久，《焦点访谈》曝光了西安市一违章建筑，未取得合法的规划
和用地审批手续，在市规划局三番五次下停工通知书，却不采取其他
强制措施之下，依然将十二层的建筑封顶，从而将一合法的老建筑象
包饺子一般包在了中间。更有甚者，前些年，不少乡镇政府财政十分
困难，许多地方都是“两皮”财政（即肚皮和地皮）。为了确保财政
收入，一些执法部门对群众的超生、超占行为视而不见，采取纵容的
态度，而在等到既成事实之后，再以罚代法，以增加财政收入。

　　事实上，行政机关这种只重查处，而不注重教育、预防的行为，
对法律是有着很大的杀伤力的。法贵于行，有了法律而不执行或错误
地执行比没有法律的危害性更大。因为，法律本身是没有生命的，其
生命的延续必须依靠立法者和执法者，而如果执法者知法犯法，违法
者逍遥法外，还能指望人民群众对法律存有崇尚、畏惧之情，那么法
律还能有生命力吗？毕章，行政机关本身是法律的执行者，是民众的
表率，榜样的力量是无穷的，一个国家法治程度如何，主要取决于其
国家机关及其工作人员依法决策、依法行政的水平。依法治国的关键
在于依法行政，只有国家公务人员带头学法，严格依法办事，才能树
立起法制的权威，才能在公民中树立法制的观念，促进公民法律意识
的形成。所以，我们从现在开始就必须改变那种只有老百姓才需要学
法、守法的错误观念，从每个公务员自身做起，从严治政，依法治吏，
使每个官员都能以身作则，言传身教，成为模范守法的公民，我想这
应是我们国家最终迈向法治的必由之路。

　　注：1999年12月24日发表于新闽都。发表时标题为《法律的另一
　　　　种功能》。

　　另检察日报1999年12月8日发表：
http://www.jcrb.com.cn/html/1999/12/08/F19991208_02.htm