依法治国，建设社会主义法制国家，作为治国方略已载入宪法。
这是一个艰巨、浩大而漫长的工程。任何工程不论大小，都必须从扎
实的基础开始。那么，依法治国工程的基础是什么呢？这就是人们法
观念的变革，正如20年来的改革开放改变了人们的就业观念，才使得
如此沉重的下岗得以承受，这在20年前非造成剧烈的社会动荡不可。
人们法观念的变革又以国家机关领导的法观念变革为先导，因为权力
对于法观念的传播起着决定性作用。再好的制度设计，只要具体的操
作人员的违规或粗疏，其负面效应是难以估量的。比如，以行政权力
为后盾的旧城改造而进行的违法拆迁房屋，不仅仅是个安定稳定的问
题，更重要的是对人们法律信仰的公然轰毁，因为老百姓总是从身边
的具体事例中体会“依法治国”的，方略不方略老百姓搞不懂。当人
们失去了法律信仰，对所处社会的态度就怀有“恶意”，并以此观念
指导他们在方方面面的社会生活中的行为，依法治国的预期目标将遥
不可及，其负面效应决不是一两个事件能概览无遗的。

　　现代法律从其本质上界定的话，就是政治社会与市民社会为了平
衡矛盾、减少摩擦而订立的契约，法律就是社会政治意义上的契约文
本。政府依据该契约进行社会管理，老百姓依据该契约享受权利和承
担义务。大家依据事先约定的规则行事，于是社会处于稳定而有序的
状态。简言之，就是宪法中的规定：“一切国家机关和武装力量、各
政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”。现代
法律权利观认为，一切权力属于人民，国家权力来源于人民的授权，
人民没有授予的权力，国家机关不得行使，否则违法；法律没有禁止
的行为，属人民保留的权利，实施这种行为不属违法。站在依法治国
这一高度来看，上述法观念的形成是最高形式和最基本的讲政治。

　　现在领导们的法观念还停留在什么阶段呢？当春风得意时或为了
政绩，大刀阔斧地就拍板了，并未考虑到法律程序或有关规定；当出
了庇漏而感到棘手时，想到了要用“强硬”的法律来解决问题，招集
当地司法机关（在主观上将其视为自己的所属）来研究对策，——典
型的法律工具主义表现；为亲朋在有关材料上签字给司法机关，并以
公的形式作为领导督办而转递，——根本没理解什么是独立行使审判
权和检察权；凡此种种，不一而足。一言以蔽之，封建家族式的“父
母官”。

　　当领导们还自觉或不自觉地以“父母官”自居的时候，当领导们
在“三讲”中没有树立起现代法治观念并落实在日常工作中的时候，
当领导们仅把法律视为统治工具而在遇到棘手问题时才想起的时候，
当老百姓没能从领导的所作所为中体验到生活在有法律保障的安全社
会环境中的时候，那么，我们有理由认为“依法治国”仅具有口号意
义。

　　注：本文1999年 7月30日发表于新闽都。发表时标题改为《依法
治国由谁开始？》。

　　另亦发表于检察日报1999年7月28日，原文在此。