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——澳门驻军法起草纪实 1999年6月28日，距中国对澳门恢复行使主权还有177天。 北京，人民大会堂二楼全国人大常委会会议厅。 九届全国人大常委会第十次会议正在这里举行最后一次全体会议。 下午4时许，会议开始表决《中华人民共和国澳门特别行政区驻 军法》（草案）。随着李鹏委员长“现在付表决”的指令，出席会议 的 141名全国人大常委会的组成人员按下了表决器。片刻，会议厅的 大屏幕上显示了如下的表决结果： 赞成：141 反对：0 弃权：0 全票通过，这是全国人大常委会审议法律草案少见的结果，充分 表明了常委会委员们对澳门驻军法的肯定和信心。 看到这个表决结果，列席会议的人民解放军总参谋长、负责澳门 驻军准备工作的总指挥——傅全有上将露出了欣慰的笑容。 看到这个表决结果，全国人大常委会法制工作委员会的负责同志 走到军委法制局的负责同志面前，紧紧握手，表示热烈祝贺。 此时此刻，只有他们心里最清楚，为了完成国家交给的制定澳门 驻军法这一重任，在不到十个月的时间里，参加起草工作的同志是怎 样的夜不安寝，食不甘味；在这部法律里又凝聚了多少人辛勤的努力 与智慧的心血…… 依法在澳门驻军 1998年夏秋之交，距澳门回归祖国不到500天。 中国领导人为了确保澳门的平稳过渡和顺利回归，维护澳门的稳 定和发展，精心筹划、作出了新的战略部署： 中央人民政府将在澳门回归以后派驻负责澳门防务的军队，并立 即开始制定澳门驻军法。 1998年9月18日，国务院副总理钱其琛代表中央人民政府在澳门 特别行政区筹委会第三次全体会议上宣布了这一决定。 中国政府的决定引起了国内外舆论的普遍关注，许多媒体都在捕 捉这一决定的幕后新闻。 中国为什么要在澳门驻军？为什么要制定澳门驻军法？ 让我们回到1993年。 1993年3月31日，八届全国人民代表大会第一次会议通过了《中 华人民共和国澳门特别行政区基本法》。澳门基本法第十四条规定， 中央人民政府负责管理澳门特别行政区的防务。熟悉基本法的人一眼 就能看出，这一条款与香港基本法有所不同——对澳门驻军问题未作 规定。 这并不是起草人员的疏漏，而是有其特定的立法背景，是根据澳 门与香港不同的情况作出的灵活性规定。澳门基本法的这一规定并没 有排除或限制中央人民政府在澳门驻军的权力，而是意味着在澳门是 否驻军，何时驻军属于中国的主权，由中央人民政府根据澳门防务的 需要确定。以后，中国政府多次表明了这一立场。 时间过去了5年，澳门回归日益临近，到了决策是否在澳门驻军 的时候了。 中央人民政府审时度势，从有利于管理澳门的防务，有利于澳门 的平稳过渡和社会稳定出发，适时、慎重地作出了在澳门驻军的决定。 中央领导同志郑重地指出，澳门基本法规定中央人民政府负责澳 门的防务，要有所体现，要驻点军队体现主权，对澳门长治久安有好 处。 为什么要在澳门驻军，中国政府已阐释得清清楚楚，明白无误。 同时，中央人民政府还决定起草澳门驻军法，对澳门驻军问题作 出具体规定。 如果说制定香港驻军法，是中央采纳了有关人士关于起草香港驻 军法的建议；那么制定澳门驻军法，则是中央人民政府确定在澳门驻 军的同时作出的决定。这表明，中央人民政府高度重视驻军法的作用， 高度重视依法管理澳门特别行政区的防务，高度重视依法驻军。 急、急、急 只争朝夕 1998年秋，军委法制局连续接到中央人民政府、中央军委的同一 指示，要求军委法制局商有关方面，抓紧起草澳门驻军法，争取明年 初提交全国人大常委会审议。 中央的指令，从任务、时限到工作方法，都十分明确。 起草特别行政区驻军法的重任再一次历史性地落到军委法制局的 身上。 军令如山倒。军委法制局的领导感到心里沉甸甸的，他们深知这 一任务的分量。 时间紧迫。屈指算来，用于起草工作的时间不到200天。 情况陌生。在受领任务之前没有思想准备和工作准备，对澳门的 实际情况了解不深，尤其是对涉及澳门驻军立法的一些重要问题情况 不明，缺少底数。 任务重大。起草工作是在我驻澳门部队尚未组建，葡方对我驻军 问题尚未合作的情况下展开的，其在国家外交斗争中的分量不言而喻。 但是，有起草香港驻军法的成功经验，有各方面的大力支持和协 助，他们有决心、有信心按时完成国家赋予的这一光荣任务。 十万火急，更需争分夺秒。 1998年 9月下旬，澳门驻军法的起草工作正式启动。按倒计时安 排，每一天的时间都是十分宝贵的。 调集精兵强将，组织精干的起草办公室，军委法制局的领导亲自 挂帅。 与有关部门密切协调，反复磋商，拟订周密的快节奏的立法计划。 一切从学习开始。首先进行深入细致的立法调研。 广泛收集有关澳门政治、法律、社会等方面的书籍和资料，突击 补上“澳门知识和澳门法律”这一课。 走出去、请进来，邀请各方面的专家介绍澳门情况：澳门基本法 起草委员会的委员和澳门特别行政区筹委会的委员来了，在澳门政府 法律翻译办公室工作过的中国专家来了。我国驻葡萄牙的原武官来了， 国务院港澳办和新华社澳门分社的法律专家也来了。在请专家介绍有 关澳门的政治、法律、社会和军事情况的同时，还请他们就澳门驻军 立法问题提出意见和建议。 起草办公室还想方设法搜集了葡萄牙延伸适用于澳门的军事法律， 进行深入研究。 赴澳门实地考察，了解现实的澳门，并与新华社澳门分社、中葡 联合联络小组中方代表处、驻澳门中资机构以及澳门本地人士座谈， 听取有关情况和建议。 起草办公室还专赴驻香港部队，了解香港驻军法实施一年多来的 情况，评估起草澳门驻军法与香港驻军法的参照关系。 广泛、深入的立法调研，使起草人员对澳门的了解不断加深，对 澳门驻军立法要解决的问题逐渐明确。一些带有澳门特点和规律性的 问题逐步显现： 澳门民众普遍欢迎在澳门驻军，支持制定澳门驻军法； 澳门基本法对驻军问题未作具体规定，澳门驻军法需对驻军的基 本原则予以明确； 澳门本地法律中没有关于防务与驻军方面的保障性规定，澳门驻 军法需明确由未来的澳门特别行政区通过立法填补空白； 澳门目前没有军事用地，澳门驻军法应明确驻军的军事用地由澳 门特别行政区政府提供； 澳门法律属大陆法系，其司法制度有自己的特点，澳门驻军立法 应予充分的考虑。 国家对澳门和香港这两个特别行政区的基本方针是一致的，在澳 门和香港这两个特别行政区驻军的性质、任务和基本政策也是一致的。 澳门的实际情况表明，香港驻军法的基本原则和许多规定也适用于澳 门。因此，起草澳门驻军法应当参照香港驻军法。 …… 掌握了澳门的实际情况和在澳门驻军的主要特点，起草人员成竹 在胸，信心倍增。 1998年11月初，受领任务2个月之后，澳门驻军法草案初稿问世。 1998年11月 6日，国务院副总理钱其琛在澳门特别行政区筹委会 第四次全体会议上宣布，中央有关部门正在起草澳门驻军法，有关澳 门驻军的重要原则都会在驻军法中作出明确规定。 这一消息的公布，有如快马加鞭，使起草人员既受到鼓舞，也促 使他们加快了工作进程。 经过反复研究论证，广泛征求意见，认真修改，数易其稿，澳门 驻军法草案渐趋成熟，进入了呈报送审程序。 中央人民政府和中央军事委员会高度重视澳门驻军法的起草工作， 审批工作抓得紧而又紧。 1999年4月3日，国务院总理朱基，中央军委主席江泽民联名向 全国人大常委会提交了关于提请审议澳门驻军法草案的议案。 历经近200个日日夜夜的奋战，澳门驻军法草案终于如期进入国 家最高权力机关的立法程序。 民主立法 广纳贤言 1999年 4月下旬，九届全国人大常委会第九次会议对驻军法草案 进行了初步审议。 会后，全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会将 草案印发各地方和中央有关部门，并邀请中央有关部门和部分法律专 家座谈，征求意见。 澳门驻军法是根据“一国两制”的基本方针制定的一部全国性法 律，有其独到的特点和内在的要求。认真听取熟谙“一国两制”方针 和基本法理论的专家的意见尤为重要。 先后担任过香港和澳门两部基本法起草委员会和两个特别行政区 筹委会委员的邵天任、肖蔚云、吴建等老专家，德高望重，对澳门 驻军法的起草工作作出了特殊贡献，他们以对国家的忠诚和深厚的学 识，为澳门驻军法的草拟与修改提出了诸多真知灼见，功不可没。 澳门人士对将要在澳门特别行政区实施的驻军法更有一份特别的 关注。他们通过各种形式对驻军法的起草提出了意见和建议，这些意 见和建议得到起草部门和立法机关的高度重视，并予以认真研究和吸 纳。 为了更全面地了解澳门人士对澳门驻军法的意见，1999年 5月19 日，全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会会同国务 院港澳事务办公室、国务院法制办公室、中央军委法制局和新华社澳 门分社，专赴珠海召开座谈会，听取澳门地区的全国人大代表、全国 政协委员和澳门特别行政区筹委会部分委员对澳门驻军法草案的意见， 并就草案的有关条文作了必要的解释和说明，增加了澳门人士对澳门 驻军法有关规定的认识和了解。 立法进入“快车道” 香港驻军法于1997年7月1日施行前半年，即获全国人大常委会审 议通过并公布，保证了中央有关部门和香港驻军熟悉、掌握这部法律， 并做好实施前的准备工作，促进了香港的平稳过渡。 澳门驻军法在抓紧起草后能否尽快通过，这是国务院、中央军委 和全国人大常委会所共同关注的。 按照九届全国人大常委会审议法律草案的程序，一般情况下法律 草案都要实行三审制。然而，全国人大常委会的组成人员都认识到澳 门驻军法非同一般，它属于“特殊情况”，应当让它进入“快车道”。 在九届全国人大常委会第九次会议初步审议澳门驻军法草案时， 常委会的许多委员就认为，制定澳门驻军法十分必要，草案比较成熟， 希望尽快通过。 九届全国人大常委会第十次会议对澳门驻军法草案进行二审时， 委员们普遍认为，草案二次审议稿吸收了各方面的意见，表示赞成， 建议本次常委会审议通过。胡光宝委员更明确指出，由于澳门回归日 益临近，要尽快通过这部法律，以使澳门驻军的各项准备工作依法进 行。梁广大委员曾在与澳门紧邻的珠海市领导岗位工作了几十年，熟 知澳门情况。他深有感慨而又焦灼地表示，澳门社会治安状况不太理 想，应尽早通过澳门驻军法草案，以利于澳门的平稳过渡，也有利于 澳门的长治久安。 全国人大常委会委员长会议决定，将澳门驻军法草案送入“二审 通过”的快车道。 澳门驻军法经二审程序并获全票通过，充分表明了全国人大常委 会组成人员庄严地履行了自己对国家的神圣职责，也表明了他们对澳 门回归和澳门驻军的急盼与支持。 立法创举永载史册 如果说香港驻军法的制定是中国立法史上的一个创举，那么，澳 门驻军法则是继香港驻军法之后的又一部法律力作，是立法史上的又 一创举。 两部驻军法的制定，为中国的部门法律建立了一个新的分支—— —特别行政区驻军法。它的法理、它的法律、它的法律实践，极大地 丰富了中国的依法治国、依法驻军和“一国两制”的内容。 澳门人士对澳门驻军法予以高度评价，普遍认为澳门驻军法是公 正、严明、合法和适时的，表示拥护和支持。 澳门特别行政区筹委会委员刘羡冰说，在澳门几百年的历史上， 还没有一个这么完整的法律规范军队，制定这样一部法律很有必要。 澳门许多媒体认为，澳门驻军法符合澳门的实际，体现了“一国 两制”的精神，有利于维护国家的主权。 澳门《华澳日报》评论说，澳门驻军法对在防务领域贯彻“一国 两制”方针，保证澳门驻军顺利履行防务职责，消除葡方的疑虑和担 心，增强澳门居民对未来的信心，具有重要的现实意义。回归之日起 在澳门实施驻军法，国家主权将更为彰显，澳门特区的社会安宁更有 保证，澳门繁荣稳定及澳人安居乐业的前景将更加美好。 澳门驻军法的制定，再一次表明中国政府实践“一国两制”方针 的决心和信心，表明中国政府运用法律手段和平解决国家统一问题的 真诚意愿。 制定驻军法的意义将远远超出驻军法本身。 注：引自法制日报1999年7月13日第三版。 |