党的十一届三中全会提出了发展社会主义民主、健全社会主义法
制，使民主制度化、法律化的任务。此后，地方国家权力机关建设进
入了一个新的重要历史时期，成为新时期社会主义民主政治建设的重
要组成部分。

　　(一)1979年7月1日，五届全国人大二次会议按照党的发展社会主
义民主、健全社会主义法制的基本方针，审议通过了新中国建立后第
二部《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选
举法》（以下简称《选举法》）和第二部《中华人民共和国地方各级
人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法
》）。1981年6月党的十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若
干历史问题的决议》，标志着我们党拨乱反正的历史任务胜利完成。
决议首次提出：“逐步建设高度民主的社会主义政治制度，是社会主
义革命的根本任务之一。”1982年12月4日，五届全国人大五次会议
在邓小平建设有中国特色社会主义理论指导下，适应党和国家工作重
点转移和发展社会主义民主政治的实际需要，制定了建国后的第四部
宪法，为建设有中国特色的社会主义提供了根本法律保障。20年来，
全国人大及其常委会依据党的十一届三中全会以来一系列关于加强社
会主义民主政治建设的精神，从我国的实际情况和民主法制建设的客
观需要出发，先后于1988年和1993年两次对现行宪法作了修正，于
1982年、1986年和1995年三次对《选举法》和《地方组织法》进行了
修改。1992年4月3日，七届全国人大五次会议还审议通过了《中华人
民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》。1982
年宪法和在此前后制定并修改的《选举法》《地方组织法》和《代表
法》等法律，对健全人民代表大会制度、加强地方国家权力机关建设
作出了一系列新的重要规定。主要是：

　　1.规定县级以上地方各级人大设立常委会。这是我国地方政权建
设的一项重要改革，它有效地加强了地方国家权力机关的工作，特别
是加强了对同级人民政府、法院、检察院的监督，有利于人民行使管
理地方国家事务和社会经济文化事务的权力。

　　2.规定省、自治区、直辖市人大及其常委会，根据本行政区域的
具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，
可以制定地方性法规；省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院
批准的较大的市的人大及其常委会，可以制定地方性法规，报省级人
大常委会批准后施行。这一规定有利于调动中央和地方两个积极性，
有利于地方因时因地制宜，发挥主动性、创造性，加快整个国家的法
制建设。

　　3.改进和完善选举制度。《选举法》和《地方组织法》规定，实
行自下而上、自上而下、充分民主地提出代表候选人的办法，政党、
人民团体、人代会主席团和选民或代表联名都可以依法提出代表候选
人或地方国家机关领导人员候选人，并规定不同选区或选举单位选出
的代表可以联合提名候选人；把地方各级人大代表和地方国家机关领
导人员的等额选举改为差额选举；把直接选举人民代表大会代表的范
围扩大到县一级。这些改革措施，有利于保障人民自由地行使选举权
利，有利于优秀人才脱颖而出，有利于增强当选人的公仆意识，提高
为人民服务的自觉性。

　　4.改变农村人民公社政社合一的体制，设立乡（镇）政权，并规
定在乡（镇）人民代表大会设立主席、副主席，这有利于加强农村基
层政权建设，扩大其民主基础，更好地发挥乡（镇）人民代表大会的
作用。

　　5.规定地方各级人大代表有权向本级人民政府及其所属工作部门
提出质询，经过大会主席团提交受质询机关，受质询机关必须在会议
期间负责答复；规定县级以上地方各级人大代表非经本级人大常委会
许可，不受逮捕或者审判。这一规定有利于提高人大代表在国家政治
生活中的地位，为人大代表依法行使职权提供了司法保障。

　　20年来，地方各级国家权力机关认真履行宪法和法律赋予的职权，
在地方政治、经济、文化生活中，特别在地方民主和法制建设方面，
发挥了不可替代的重要作用。享有立法权的地方人大及其常委会制定
了6000多件地方性法规，为地方经济建设、各项事业发展和社会稳定
提供了法制保障[1]；依法决定了一大批地方重大事项，解决了经济
和社会发展中的许多突出矛盾；加强和改进了监督工作，通过执法检
查纠正了许多违宪违法案件，并创造出述职评议和工作评议等新的监
督形式；按照德才兼备原则和干部“四化”方针，选举和任免了数以
万计的地方国家机关领导人员；密切联系群众，反映群众的意见和要
求，通过办理人大代表的议案和建议，受理人民群众的来信来访，解
决了许多群众迫切要求解决的问题。同时，地方各级国家权力机关不
断完善议事制度和工作程序，很多地方人大及其常委会相继制定了人
民代表大会议事规则、常委会议事规则和主任会议议事规则，制定了
人事任免办法等一系列工作制度，为人大决策的民主化、科学化，为
人大工作的规范化、程序化提供了制度保障。

　　(二)地方国家权力机关建设20年所取得的法律成果和实践成果，
对改革政治体制，坚持和完善人民代表大会制度，贯彻落实依法治国、
建设社会主义法治国家的治国方略，具有重要的现实意义和深远的历
史意义。回顾总结20年来地方国家权力机关建设的历程和成就，笔者
以为有下面一些特点和经验。

　　第一，解放思想，用改革的精神推进地方国家权力机关的建设。
党的十一届三中全会重新确立的实事求是、一切从实际出发、理论联
系实际的思想路线，为加强地方国家权力机关建设提供了重要的思想
条件。早在1978年邓小平就指出：“只有思想解放了，我们才能正确
地以马列主义、毛泽东思想为指导，解决过去遗留的问题，解决新出
现的一系列问题，正确地改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系
和上层建筑，根据我国的实际情况，确定实现四个现代化的具体道路、
方针、方法和措施。”[2] 此后不久，邓小平进一步提出了改革党和
国家领导制度的要求。20年来，正是在邓小平理论和党的思想路线的
指引下，地方各级国家权力机关解放思想，按照国家政治生活民主化
的要求，勇于改革，大胆探索，积极实践，创造了许多新鲜经验，并
被国家法律所确认，从而推进了地方国家权力机关的建设。

　　第二，实事求是，坚持积极稳妥的方针推进地方国家权力机关的
建设。邓小平说：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现
代化。当然，民主化和现代化一样，也要一步一步地前进。”[3] 社
会主义民主政治建设，是一个逐步发展的历史过程。20年来，地方各
级国家权力机关坚持从中国的国情出发，努力寻求有中国特色的社会
主义民主政治建设道路，既积极又稳妥地推进地方国家权力机关的建
设。凡是条件成熟的，立法中就加以规定，就付诸实施；凡是条件不
成熟的，立法中就暂不规定，暂不实施。如全面地直接选举目前尚不
具备条件，法律就没有加以规定，直接选举仅限于县、乡两级。又如
地方立法权是逐步扩大的，差额选举制度也是逐渐完善的。

　　第三，顺应经济体制改革的要求，以保障改革，促进发展，维护
稳定为目的推进地方国家权力机关的建设。邓小平指出：“政治体制
改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，
不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通。”[4] 改革政治体制是
经济体制改革的内在要求，反过来又会促进经济体制改革的深化，保
障经济体制改革的成果。加强地方国家权力机关建设是新时期政治体
制改革的重要内容，它必须顺应经济体制改革的需要，为经济体制改
革服务，为经济建设服务，为改革开放服务。20年来，地方国家权力
机关在工作中始终坚持以经济建设为中心，服从、服务于改革、发展、
稳定这个大局，通过及时制定地方性法规特别是经济建设方面的地方
性法规，适时对发展中遇到的重大问题作出决定、加强执法监督和工
作监督等方式，推动了地方经济和社会事业的全面进步。

　　第四，贯彻法治原则，用立法手段推进地方国家权力机关的建设。
邓小平在1978年12月召开的中央工作会议上郑重提出：“为了保障人
民民主，必须加强法制。必须使民主制度化，法律化，使这种制度和
法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而
改变。”[5] 法律具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点。20
年来，地方各级国家权力机关十分重视贯彻法治原则，将改革和发展
的决策与立法相结合，用立法手段来推进地方国家权力机关的建设。
全国人大及其常委会及时总结经验，加强立法调研工作，根据变化了
的实际情况，先后三次修正了《选举法》和《地方组织法》，将地方
国家权力机关建设的成功经验用法律固定下来，使社会主义民主政治
建设扎扎实实地不断向前推进。

　　第五，尊重群众的首创精神，推进地方国家权力机关的建设。邓
小平指出：“我们各种政治制度和经济制度的改革，要坚定地、有步
骤地继续进行。这些改革的总方向，都是为了发扬和保证党内民主，
发扬和保证人民民主。”[6] 社会主义民主政治的核心是人民当家作
主。地方国家权力机关建设乃至整个政治体制改革的价值取向应当是
以民为本，真正实现人民主权。我们从20年来地方国家权力机关建设
的历程中，可以清晰地看到这种令人感奋的轨迹。对人民群众和人大
代表在民主实践中创造的诸如介绍候选人的多种形式，人大代表持证
视察等创造，有关法律在创制或修正时都予以采纳或吸收，使人民权
利不断扩大，并得到切实有效的保障。

　　(三)“社会主义愈发展，民主也愈发展。这是确定无疑的。”
[7] 党的十五大提出要在实践中积极探索规律，继续推进政治体制改
革，不断推进有中国特色社会主义民主政治的发展，使它在二十一世
纪展现出更加蓬勃的生命力。这是党中央为全面实现跨世纪的战略目
标而作出的重大决策。进一步加强地方国家权力机关的建设，是发展
社会主义民主政治的题中应有之义。

　　高举邓小平理论伟大旗帜，坚持和完善人民代表大会制度。建设
和发展社会主义民主政治，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度。
要以邓小平的民主法制思想为指导，坚持和完善这一根本政治制度。
地方国家权力机关要按照宪法和法律的要求，认真行使各项法定职权，
保障国家法律法规在本行政区域内得到有效实施，保证党的十五大提
出的各项任务顺利完成，成为联系群众、反映民意、解决矛盾、为人
民群众所充分信赖的代表机关。

　　坚持和改善党对地方国家权力机关的领导。建设和发展社会主义
民主政治，要从我国的国情出发，在党的领导下有步骤、有秩序地推
进。中国共产党是我国的执政党，党的执政地位是通过党对国家政权
机关的领导来实现的。党的领导，主要是政治、思想和组织的领导。
因此，党组织关于国家事务的重大决策，凡是法律规定应当由地方国
家权力机关决定的事项，都要提交地方国家权力机关经过法定程序上
升为国家意志。各级党组织都要尊重地方国家权力机关的法定地位，
支持地方国家权力机关依法行使职权，重视发挥其作用。地方国家权
力机关则要紧紧围绕经济建设这个中心，全部工作都要服从和服务于
改革、发展和稳定的大局。

　　加强地方国家权力机关的监督工作。监督工作一直是地方国家权
力机关工作中的一个薄弱环节，人民群众对此意见较大。要提高认识，
把对法律实施情况的检查监督放在与立法同等重要的地位，有计划有
重点地对法律的实施情况进行检查，对发现的问题要一查到底；要健
全法律，尽快出台《监督法》，使监督工作制度化、规范化；要大胆
开展个案监督，抓住典型案件，组织专门委员会进行调查，列入主任
会议或常委会会议审议，作出相应的决定；要依法开展抽象行政行为
的备案审查工作，控制“恶法”横行；要切实行使好质询、罢免等职
权，增强监督工作的刚性。

　　完善《选举法》《地方组织法》等法律法规。这两部法律是地方
国家权力机关建设中的“当家法”。目前，这两部法律中还有一些不
完善的地方，需要在条件成熟时予以修改。要逐步扩大直接选举的范
围，地方国家机关正职领导人也应明确实行差额选举，并明文规定得
票情况公开，让人民知晓。

　　提高地方国家权力机关的自身素质。目前，地方国家权力机关的
自身素质明显不适应实际工作的要求，亟需加强自身建设。一要减少
代表数量，减少领导干部的比例，明确规定代表的文化要求；二要逐
步实现人大常委会组成人员的专职化、年轻化，加强专门委员会建设；
三要提高人大机关干部的法律素养，设立专门的民意收集研究机构；
四要改进会风和会议形式，提高人代会、常委会会议和主任会议的效
率和质量，提高审议水平；五要完善工作程序，严格依法办事。

　　注释：[1]《建设有中国特色社会主义若干理论问题学习纲要》，
第103页，学习出版社。

　　[2][3][5][6][7]《邓小平文选》（1975-1982年），第131、154、
136、332、155页。

　　[4]《建设有中国特色的社会主义》（修订本），第133-134页。

　　（作者系中共江苏无锡市委党校副校长，无锡市行政学院副院长）

　　注：引自《人大研究》1999年第5期（总第89期）。
http://www.rdyj.com.cn/rdqk-5-2.html