自1998年11月《村民委员会组织法》正式实施以来，大部分农村
地区在这部法律的规范、指导下，加快了村民自治进程，我国的农村
村民自治从整体上看发生了质的飞跃。但是，在少数地区，村民自治
的步伐仍然甚至是步履维艰。从各地反映的情况看，当前的村民自治
主要存在五大问题。

　　（一）乡镇党委、政府干预村民自治

　　湖北省枝江市顾家店镇马家铺村的1145位村民根据《村民委员会
组织法》的规定，选出了新一届的村民委员会，向兴国、陈本新和吕
万福分别当选村民委员会主任、民政调解委员和治保委员。顾家店镇
党委负责人根据选举结果，在选举现场当众宣布了他们的当选职务。
然而，事隔三个月，顾家店镇党委的两位领导来到马家铺村，亲自主
持召开了党员干部会议，宣布了镇党委关于免去向兴国、陈本新、吕
万福三人职务的决定，并在未经选举的情况下，指定另三名村民接替
他们的职务。许多村民对此不解：“民主选举还算不算数？”然而，
镇党委的一位负责人却说：“任免村委会一级干部，不能生搬硬套有
关法律，地方党委连这点权力都没有是不行的。”所幸的是，这一事
件很快引起了枝江市人大常委会的重视。在市人大常委会的督促下，
顾家店镇党委恢复了向兴国、陈本新、吕万福村委会干部的职务。

　　《村民委员会组织法》第十六条规定：“本村五分之一以上有选
举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出
罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。罢免村
民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”据此，不难看出，
上述事件中顾家店镇党委的做法是严重违法的。

　　像这样随意罢免民选村委干部、侵犯村民民主权利的事件在不少
地区时有发生，这是乡镇党委、政府干预村民自治的最突出表现。除
此之外，乡镇党委、政府干预村民自治还有如下两种表现：（１）操
纵选举。有个别地方，由于乡镇领导干部对《村民委员会组织法》了
解不够，对村民自治的重要性认识不足，片面地认为乡镇党委、政府
不任命村委干部，就会削弱乡镇政府的职权，不利于开展工作。因此，
在党委、政府选举村民委员会前，村民委员会主要组成人员已由乡镇
党委、政府确定。为了确保乡镇意图得以实现，乡镇或派人暗地做村
民工作，或故意不设立秘密写票处，或故意实行等额选举；或不惜采
取在计票环节上作手脚等严重违法措施。现在，一些地区的老百姓眼
里仍然是“村干部，乡镇定，百姓说话不管用”。（２）干预村级事
务。依照《村民委员会组织法》第十九条的规定，村集体经济项目的
立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案等事项必须由村民会议
讨论决定。但是，在一些地方，乡镇党委、政府却直接决定。如：强
行指令村里发展某项产业，或办某个企业，迫使村民筹资、投工，加
重了村民负担，村民为此怨声载道。

　　（二）宗族、帮派势力操纵基层政权

　　近年来，在一些贫穷落后地区，宗族势力有所抬头，在少数地区，
宗族势力操纵基层政权，成为基层民主政治建设中的绊脚石，严重影
响了村民自治进程。

　　宗族势力操纵基层政权主要是通过两种途径实现：（１）千方百
计让本族人当选村干部。一些群众宗族观念严重，为了达到使本族人
掌权的目的，在基层组织换届选举中相互串通，只选本族的人。有的
宗族势力为了排斥外人当选，想方设法给选举活动制造障碍。在宗族
势力表现突出的地方，选出的村干部只代表本宗族利益，在群众和班
子成员之间造成矛盾。还有个别村干部，倚仗自己家族人多势众，为
所欲为。群众敢怒不敢言，对村民自治失去了热情。（２）阻挠村干
部开展工作，迫使基层政权作出让步。如果一个大的宗族中，本族人
在村里没有掌权，宗族势力就处处给村干部的工作设置障碍。有的村
干部为了使工作继续开展下去，在一些问题的处理上，被迫对宗族势
力作出让步。

　　（三）村委会与村支部不能和谐相处

　　实践中，在一些地区村支部与村委会关系紧张的情况并不少见。
村支部书记自认为是村里的“一把手”，不论什么事都由自己拍板定
案。村支书不同意的事，村主任也办不成，村支部决定的事，村委会
必须照办，甚至不管村民是否同意，是否接受，都得执行。这种局面
的直接后果是：村民自治很难全面开展，村民选出的村委会形同虚设，
群众逐渐对民主政治丧失热情，对集体事业产生冷漠。

　　村委会与村支部关系紧张，还有一种表现：村委会主任认为自己
是村民选举产生的，不是乡镇党委、政府任命的，也不是村支书任命
的，乡镇党委、政府也罢免不了自己，于是在工作中听不进乡镇政府
的指导和村支部的意见，与村支书闹别扭，甚至在某些方面与乡镇党
委、政府唱“对台戏”。这种局面使党的农村政策得不到很好的落实，
对农村的发展与稳定是十分不利的。

　　（四）村务交接存在突出问题

　　笔者在下乡办案时，发现一村委会的公章边缘上刻有五个小豁口。
村主任告诉笔者，在他们村里，每一届新任村主任上任后，就要在接
到村委公章那天在公章边缘上刻上一个小豁口，以区别于往届村委公
章。

　　知情的村民告诉笔者，该村新任村主任上任后前任村委班子却不
移交村务。新任村主任一则害怕前任村委班子成员利用公章作手脚，
二则不愿处理往届村委会经手的事情，便在拿到村委公章时在上面刻
一个小豁口，如果将来因公章出现问题，就可以查出这个问题是否与
本届村委会有关。

　　这样做严重影响了村委会的信誉，不利于发展本村经济和其他有
关事务的处理。试想，“新官不理旧账”的村委会，谁愿意与它发生
经济往来？谁敢与它合作？目前，许多与村委会打交道的人，为了减
少风险，在经济往来中只对准村委成员个人，而不对准村委会。于是
农村中就出现了大量的“私贷公用”现象，由此又引发了新的社会矛
盾。

　　（五）村民委员会违法行事

　　目前，在不少地方，村民委员会制定的村规民约不同程度地违反
了法律规定。如：村规民约乱设罚款项目、对违反村规民约者采取财
产处罚甚至人身处罚手段。

　　村民委员会违法行事，除了违法制定村规民约外，还有如下种种
表现：（１）违法处理村民纠纷。主要表现在行使了只有司法部门和
国家行政机关才能行使的权力，如以村委会名义给宅基地纠纷的双方
分别发土地使用权证。（２）主持私了刑事案件现象，这不仅扰乱了
正常的社会治安，妨害了司法机关的执法活动，而且助长了犯罪气焰，
甚至给当事人和社会带来更大的悲剧。（３）随意侵害村民人身和财
产权。（４）公然实施违法行为。河南省淅川县西簧乡一村委会为了
建村小学，在没有得到任何职能部门批准的情况下，违背《森林法》
和有关政策，指示村民上山伐树卖钱，给当地森林资源造成损失。还
有的村委会在本村集体利益受到侵犯时，带领村民采取非法手段进行
对抗，往往引起更大的损失。（５）擅自终止农村承包合同。随着党
的农村政策不断宽松，一些村民纷纷承包“五荒”和村里经济项目，
无疑对发展农村经济作用巨大，但有少数村委自作主张单方面终止合
同，不仅违背了法律，而且很大程度上挫伤了农民的积极性，也引发
了大量的承包合同纠纷案件。

　　上述问题的存在，使《村民委员会组织法》得不到落实，削弱了
《村民委员会组织法》的权威。虽然这些问题只存在于少数地区，但
严重地影响了这些地区的村民自治进程，使党的农村自治政策无法落
实，同时又影响了干部关系，损害了农民群众的合法权益。

　　全面落实《村民委员会组织法》，真正实现村民自治，不可能一
蹴而就。目前最关键的问题是，提高县乡两级干部的认识。贯彻落实
党的村民自治政策，关键在县，责任在乡，然而一些县乡干部对党的
村民自治政策认识不到位，才使村民自治工作出现这样那样的问题。
要采取各种手段和措施使乡县干部明白发展基层民主，推进村民自治
是大势所趋，人心所向，只能前进，不能后退。农村基层干部认识提
高了，才能不折不扣地贯彻执行党的政策和国家的法律，才能在推进
村民自治进程中组织领导有方，教育引导有力，村民才可能有序地参
与民主活动，村民自治才可能健康有序地发展。

　　注：引自人民法院报2001年05月22日。
http://www.rmfyb.com.cn/public/detail.asp?id=23875