2001年2月中旬，江苏省宜兴市法院赶赴浙江，强制执行一起行
政案件，记者随同进行采访，亲自体验了法官为维护法律公正与尊严
所付出的努力。

　　记者采访中了解到，原告张益明等四位普通公民，为维护自身的
合法权益，状告公安机关。这起历时四年的“特殊”案件经一审、二
审、申诉到执行，宜兴市法院及无锡市中级法院坚持秉公办案，不畏
艰难，三下浙江沿海的玉环县，终于将近90万元的诉讼标的执行完毕，
用行动书写了司法公正的真实篇章……

　　　　　　　　一纸诉状　引发艰难“民告官”

　　通常，在老百姓看来“民告官”太难了，更何况是状告公安机关。
那么张益明等人缘何要与玉环县公安局对簿公堂？为什么他们的合法
权益四年后才得以实现？

　　时间追溯至四年前——1997年4月28日，江苏省宜兴市居民张益
明、蒋其君、杨祖南、张谦四人怀着焦急和激愤的心情，分别来到宜
兴市法院，状告浙江省玉环县公安局，请求法院依法判令被告赔偿违
法限制他们人身自由而造成的经济损失；判令被告返还非法罚没他们
的87万元人民币。

　　四位群众受到行政庭法官的接待，他们向法官出具了有关证据，
并陈述了事情经过。

　　1997年1月间，浙江省玉环县坎门镇人程文建，向宜兴市新街镇
人杨祖南提出做买卖香烟的生意。经杨祖南介绍，程文建和宜兴市供
销糖烟酒公司职工张谦签定了一份协议书。协议载明：由程文建提供
三五牌香烟二百箱，总价款人民币84万元；交货时间为1997年1月28
日至2月1日；交货地点为宜兴；付款方式为货验收合格后在杭州付款。

　　协议签订后，张谦为筹集购烟款，与宜兴市环保器材厂职工张益
明联系，并商定由张益明筹款。张益明四处奔波筹足了84万元购烟款。
此时，供货方程文建执意要先看看需方有无足够货款，张益明于1月
31日带着金额为人民币84万元的银行汇票一张，与张谦、杨祖南、蒋
其君乘车到程文建等人预定的杭州市外海宾馆553房间。就在张益明
向程文建出示汇票时，玉环县公安局的民警突然出现，当场扣押汇票，
连夜将张益明、张谦、杨祖南、蒋其君带至玉环县公安局。

　　第二天，玉环县公安局将张益明等四人关押在玉环县看守所。2
月4日蒋其君被释放。2月19日，杨祖南交了5000元保证金后被释放。
3月3日，张益明和张谦分别交了3万元和5000元保证金后被释放。蒋
其君等四人分别被限制人身自由5至34天不等。

　　3月12日，玉环县公安局作出玉公处字（1997）第1号处理决定。
决定书认为蒋其君与案件无关，于2月4日解除刑事拘留，并决定杨祖
南于2月19日解除刑事拘留，张益明、张谦于3月3日解除刑事拘留。
同时根据刑法第19条规定，决定不追究涉案当事人的刑事责任。此外，
该决定书作出了解除对张益明、张谦、杨祖南等人的取保候审；没收
张益明等人用于购买卷烟的84万元人民币；对张益明罚款3万元、张
谦罚款500元、杨祖南罚款3000元的处罚决定。

　　3月18日，玉环县公安局作出玉公解字（1997）1号解除张益明取
保候审决定书和玉公退字（1997）1号退还张益明3万元保证金决定书。
同时，对张谦、杨祖南也作出了类似决定。3月20日，玉环县公安局
依据玉公处字（1997）第1号处理决定书开出罚没财物收据2张，金额
分别为3万元、84万元。

　　此后玉环县公安局在执法检查中发现，玉公处字（1997）第1号
处理决定程序不足。于是再根据公安部的有关规定，在3月25日作出
了玉公法（1997）3号撤销玉公处字（1997）第1号处理决定的决定。
但第1号处理决定撤销后，玉环县公安局对罚没张益明的87万元并未
退还，对张益明等四人限制人身自由也没有作任何赔偿。

　　张益明、张谦、杨祖南三人认为自身合法权益受到侵害，于1997
年3月27日依法向浙江省台州市公安局申请复议。台州市公安局以玉
环县公安局的具体行政行为不复存在为由，于1997年4月9日作出了
“不予受理”的裁定书。

　　张益明等人拿到这份裁定书后，深感东借西凑的87万元无以着落，
自身的合法权益也无从保障，而惟一的希望就是到人民法院寻求公道
了。

　　　　　　　　　拒不到庭　玉环县公安局败诉

　　张益明等人的诉讼能否立案受理？宜兴市法院对此既重视又谨慎。

　　宜兴市法院经过认真的研究和讨论，认为被诉方玉环县公安局对
张益明等人的处理决定，前一部分是刑事拘留，后一部分是行政处罚，
从前一部分看似乎是刑事侦查行为，从后一部分看却是明显的具体行
政行为。根据《行政诉讼法》特殊地域管辖原则和最高法院（93）行
他字第16号批复：“行政机关基于同一事实，对同一当事人作出限制
人身自由和扣押财产两种具体行政行为，如果当事人对于这两种具体
行政行为均不服，向原告所在地人民法院提起诉讼，原告所在地人民
法院可以将当事人的两个诉讼请求合并审理”的意见，宜兴市法院决
定依法立案受理此案。

　　1997年4月29日，宜兴市法院向原告和被告发出了受案通知书。
又于6月10日向各方当事人发出了开庭传票。6月20日，宜兴市法院由
行政审判庭庭长宋健生、代理审判员蒯秀中、陈君芳组成合议庭公开
审理此案。原告张益明等四人及其委托代理人到庭参加诉讼，但被告
玉环县公安局拒不到庭。于是，审判长宋健生当庭宣布：“根据《行
政诉讼法》第48条规定，被告无正当理由拒不到庭可以缺席判决，但
必须经过两次合法传唤。因此，需要重新确定庭审时间，择期开庭。”
宜兴市法院为抓紧审理此案，决定于1997年7月8日第二次开庭，并于
6月21日向玉环县公安局发出了第二次开庭传票。7月8日上午8时，庭
审准时开始，原告方如期参加诉讼，但被告方玉环县公安局仍然没有
到庭参加诉讼，审判长宣布庭审照常进行。

　　通过法庭调查及根据原告提供的相关证据材料，宜兴市法院于
1997年7月21日依法作出撤销被告玉环县公安局的具体行政行为；返
还罚没款并赔偿损失；承担诉讼费的一审判决。

　　一审判决后，玉环县公安局不服，以其所实行的刑事拘留属刑事
强制措施、不属行政行为；一审法院作出的判决认定事实不清、适用
法律错误；超越职权为由向无锡市中级法院提起上诉。

　　1998年3月8日，无锡市中级法院经审理认为：原审法院受理此案
正确，玉环县公安局在一审期间不答辩，不出庭应诉，没有提供材料
证明其限制张益明等人人身自由行为是刑事强制措施，应承担败诉责
任。原审法院的判决事实清楚，适用法律正确。据此作出驳回上诉，
维持原判的终审判决。

　　　　　　　　两度执行　宜兴法院无功而返

　　张益明等人拿到终审判决书后，百感交集地说“整整一年多，我
们的官司总算打赢了”。此时，不但他们看到了依法维权的希望，连
当初许多知情群众心存的担忧也“尘埃落地”。

　　然而，案件并没有像判决规定的那样得到履行，打赢官司的人还
不知他们将等待的是一段更加漫长的“执行”期。

　　玉环县公安局没有自觉履行人民法院判决。张益明等人不得不向
宜兴市法院申请强制执行。

　　1998年4月22日，宜兴市法院向玉环县公安局发出了限期执行通
知书，限其在规定期限内履行法律文书确定的义务，玉环县公安局置
之不理。

　　1998年6月21日，宜兴市法院由行政庭庭长宋健生带领执行人员
赶赴玉环县执行。他们在玉环县法院的积极配合下，一面到银行查账，
一面与玉环县政法委和公安局进行协商。他们发现，由玉环县人民银
行提供的玉环县公安局的银行账户上基本无款。玉环县公安局告诉执
行法官，他们对本案判决有异议，要提出申诉，87万元罚没款已被该
局用于“110”设施建设，并要求执行法官暂时撤回。

　　时过三个多月，玉环县公安局对本案的执行仍毫无音讯，而张益
明等申请执行人心急火燎，一次又一次来到宜兴市法院催促执行。

　　1998年11月8日，宜兴市法院由分管执行的储晓良副院长带队，
组织精干执行力量再次前往玉环县执行。到达第二天上午，储晓良便
到玉环县委、县政府、县人大及当地法院通报案件审理和执行情况，
另一部分执行人员到玉环县工商银行查询玉环县公安局的存款情况。
玉环县人大主任认为生效判决必须严格执行，同时又感到没有更好办
法。于是储晓良一行来到玉环县公安局，要求与局主要领导协商执行
问题，却吃了闭门羹。后来，法官们好不容易找到某位副局长，却得
到了这样的答复：“你们休想从玉环县拿走一分钱！”执行法官在玉
环县工商银行查询时，向分管行长说明来意后，这位行长在谈话间几
次到隔壁办公室“有事”。在法官的催促下，他才在介绍信上签了
“同意查询”意见。法官们立即赶到楼下柜台，电脑却显示出玉环县
公安局的账面余额仅有几百元！这时银行外面开来了几辆警车，车旁
站着多名防暴警察。宜兴法院执行人员为避免冲突决定暂时撤离。法
官们走在人行道上，一辆当地“110”警车一直跟在后面不停地鸣响
着喇叭，此刻，法官们感到自己不是在执行神圣的法律，而是在受到
一种潜在的威胁……

　　尽管如此，执行法官并没有畏缩不前，他们研究认为，虽然玉环
县公安局已向无锡市中院申请再审，但不应停止终审判决的执行。如
果仅因为被执行人是公安机关就不敢依法执行，那么又谈何法律的公
正与尊严！

　　在以后的几天里，执行法官们不顾所处环境的压力，连续到玉环
县公安局，但该局主要领导始终避而不见。于是，宜兴市法院决定执
行人员先行撤回，待玉环县公安局的申诉有了结果后再作部署。

　　　　　　　　　公安申诉　最高法院答复定论

　　玉环县公安局认为其行为是刑事侦查行为，而非具体行政行为，
宜兴市法院无管辖权。这在法律上能站得住脚吗？

　　玉环县公安局提出申诉后，无锡市中级法院十分重视，并经审判
委员会研究决定立卷审查，同时决定就本案的焦点问题向江苏省高级
法院请示。江苏省高院对本案的有关材料进行了认真审查，认为一审、
二审判决并无不当，但为慎重起见，又按程序向最高人民法院请示。

　　2000年11月1日，最高法院作出了（1999）行他字第18号答复。
主要内容是：一、在起诉受理阶段，受诉法院在公安机关被诉行为的
性质尚不能确定的情况下，作为行政案件受理并无不当；二、在一审
期间，公安机关不举证或所举的证据不能证明其实施的行为属刑事诉
讼法明确授权的行为，法院不宜认定其是刑事司法行为；三、对于被
告在一审期间不举证，而在二审期间向法庭提供了证据，按照最高法
院《关于执行［中华人民共和国行政诉讼法］若干问题的解释》第31
条的规定，不能作为二审法院撤销或者变更一审判决的依据。

　　江苏省高院按照最高法院答复，于2000年11月12日，向无锡市中
级法院作出（1999）苏行监字第6号批复。据此，无锡市中级法院依
照最高法院和江苏省高院的答复和批复意见，于2000年12月12日，作
出驳回玉环县公安局再审申请通知书。

　　　　　　　　　坚持公正　四年纷争一朝了断

　　2001年2月6日。宜兴市法院再次向玉环县公安局发出了敦促履行
令，要求其在2001年2月12日前履行偿付义务，逾期不履行，将依法
强制执行。

　　玉环县公安局面对宜兴市法院的敦促履行令，仍然不予理睬。宜
兴市法院决定，由院长裴全华、副院长储晓良带队，组织行政庭、法
警大队等有关执行人员，依法对玉环县公安局进行强制执行。由于法
院在前两次执行中均遇到了很大阻力和困难，这次执行得到了上级法
院的高度重视。无锡市中级法院院长王金大率中院执行庭副庭长王春
年等人赴玉环县协助执行。

　　2月14日，春寒料峭。早上8点钟，法院执行行动开始了。十多名
执行法官和法警整装出发，分乘三辆汽车，一路风尘赶赴玉环。

　　这是无锡市两级法院对这起“特殊案件”的第三次跨省执行。他
们在出发前进行了周密部署，决定兵分两路：第一执行组由无锡市中
院院长王金大和宜兴市法院院长裴全华一行到台州市公安局，与被执
行人上级机关联系，争取得到协助和支持。第二执行组由宜兴市法院
副院长储晓良一行直奔玉环县，向当地法院通报案情，准备实施具体
强制执行步骤。

　　整整七个小时的路程，法官们不顾沿途颠簸疲劳，一到目的地便
迅速展开工作。

　　记者随第一执行组到达台州时，已是下午3点。执行组直接进入
台州市公安局。事有不巧，该局局长不在局里。王金大、裴全华两位
院长亲自出马，找到公安局政治部主任王如考，向他介绍了案件执行
中存在的阻力和有关问题。王如考与局长联系后，告诉法官，局长定
于次日上午8点在市公安局与无锡法院面谈。第二天9点过后，执行组
接到台州市公安局电话，说局长有事与法官见面改在下午。时间对于
执行太宝贵了，执行组决定不再等了，马上赶到玉环县公安局，与那
里的执行组会合，共商对策，抓紧执行。

　　第二执行组当天到达玉环县时是下午4点多钟。他们很快与玉环
县法院取得联系，受到了热情接待。玉环县法院领导在听取了执行组
案情通报后，表示全力支持和配合宜兴市法院的执行。同时，玉环县
法院院长与县公安局新任局长金建中联系，讲明了法院执行的决心和
相关情况。

　　2月15日上午9点，第一执行组从台州市赶到玉环县公安局，两路
执行组在此会合，法官们经过商讨，充分估计到工作难度，同时作好
了强制执行的各种准备。

　　玉环县公安局局长金建中与执行法官见面后，双方进行了暂短交
涉，金建中表示已清楚法院执行情况，如何具体执行，下午上班后在
县公安局商量。

　　下午1点30分，玉环县公安局接待室。宜兴市法院副院长储晓良
代表执行组向玉环县公安局局长金建中通报了这起执行案件的前后情
况，言明本案必须严格执行，并强调了拒不履行义务的法律责任和法
律后果。王金大和裴全华也分别就本案执行的重点和焦点问题讲明观
点，并与金建中交换了意见。

　　金建中态度积极而明确地说：“我们都是执法机关，执行着全国
统一的法律，坚持严肃执法，维护司法公正，是我们的共同责任。人
民法院生效的法律文书应该执行。本案历时已经多年，尽管我任玉环
县公安局长时间不长，对本案情况并不十分清楚，但本案已经终审，
我局败诉就应承担败诉的法律责任。87万元罚没款应该返还，赔偿金、
诉讼费也应偿付。只是在实际执行等有关费用上，请求法院能适当考
虑减免。”在场法官听了这番话，都感到金建中作为一名公安局局长，
有着对执法的鲜明态度和对司法公正的高度认识，同时也体现出不搞
地方和部门保护主义的大局意识。

　　执行法官们经过商量，考虑到玉环县公安局履行义务中的实际困
难，宜兴市法院院长裴全华代表执行组当场决定：本案近90万元执行
标的金额，以88．3万元一次性了结，但玉环县公安局必须在两天内
交付执行款。金建中当即表示同意，并在执行笔录上签了字。2月16
日，玉环县公安局将一张88．3万元的银行汇票交给宜兴市法院执行
组。

　　至此，这起历经曲折、长达四年之久的行政诉讼案终于得到了圆
满解决。当张益明等权利人拿到这失而复得的巨额汇票时，一时激动
得说不出话来，他们切身感受到了法律的权威和力量……


　　　　　　　　法学家谈本案适用范围和管辖权

　　关于张益明行政诉讼案件的适用范围和管辖权问题，2001年2月
27日，中国政法大学疑难案件研究中心专门召开了专家论证会。来自
中国人民大学、中国政法大学、中国社会科学院、北京大学、国家法
官学院、中国人民公安大学和该研究中心的行政法学、刑法学专家，
一起对这两个问题进行了论证，并作出《法律意见书》，主要内容如
下：

　　一、玉环县公安局限制张益明等人身自由和罚没款87万元不属刑
事强制措施，而是行政处理决定。

　　专家们通过认真查阅玉环县公安局就本案所涉的一系列处理决定
和宜兴市法院、无锡市中院的一、二审判决书及上诉状、答辩状等相
关案件材料，并听取有关案件情况介绍，经过提问、答疑和充分研究、
讨论，一致认为：玉环县公安局限制张益明等人的人身自由和罚没87
万元不属刑事强制措施，而是行政处理决定。

　　因为玉环县公安局强调自己的行为是刑事拘留、刑事强制措施，
而不是行政行为，但又举不出刑事立案和刑事拘留手续；取保候审虽
然也属于刑事强制措施，但又不符合我国刑事诉讼法第15条关于取保
候审条件的规定，因而难以被人接受。而玉环县公安局先后两个决定，
却恰恰表明自己对张益明的处理是行政处罚行为。

　　专家们还认为，就本案事实而论，认定张益明案属于走私缺乏根
据。因为玉环县公安局掌握的证据仅是张、程的一纸购烟协议和为购
烟开出的84万元汇票。而从协议中看仅是购买三五牌香烟的协议，虽
属外烟，但非法购买外烟的并非都是走私，香烟属于国家专卖，禁止
非法交易，那么张、程为什么不可能是非法经营呢？况且玉环县公安
局并没有查获任何走私物品，所谓走私案件就更难以成立。还有一种
可能，即程文建是否伙同他人利用买卖外烟为名而对张益明进行诈骗，
这种可能并非不存在。因为程文建根本就没有价值84万元的三五牌香
烟，这点恐怕玉环县公安局也无法回避，否则为什么不人赃俱获？

　　因此，专家们一致认为，玉环县公安局限制张益明的人身自由和
罚没87万元不属于刑事问题，应视为具体行政行为，而这种行政处罚
行为违反我国有关法律规定。我国行政处罚法第30条规定，“违法事
实不清的，不得给予行政处罚”。同时该局违反了一系列处罚程序的
规定。

　　二、江苏省宜兴市人民法院对张益明的行政诉讼案有权管辖。

　　玉环县公安局在上诉状中认为，张益明所诉的行政案，如果玉环
县公安局确系具体行政行为，根据《行政诉讼法》第17条之规定，也
不属于宜兴市法院管辖，应由作出具体行政行为的行政机关所在地的
玉环县法院管辖。上诉状又称，玉环县公安局对张益明采取的是刑事
强制措施，若张益明认为此刑事强制措施违法，根据《国家赔偿法》
第2条、第22条之规定，也应由赔偿义务机关所在地人民法院管辖。

　　专家们研究认为，根据我国《行政诉讼法》特殊地域管辖原则，
以及最高人民法院（1993）行他字第16号批复：“行政机关基于同一
事实，对同一当事人做出限制人身自由和扣押财产两种具体行政行为，
如果当事人对于这两种具体行政行为均不服，向原告所在地人民法院
提起诉讼，原告所在地人民法院可以将两个诉讼请求合并审理。”因
此，江苏省宜兴市人民法院对张益明提起的行政诉讼案具有管辖权。
（郑发）

　　注：引自法制日报2001年04月17日。
http://www.legaldaily.com.cn/gb/content/2001-04/17/content_
16484.htm
http://www.legaldaily.com.cn/gb/content/2001-04/17/content_
16482.htm