从来就是政府立规矩百姓遵守。然而记者近悉，这个定式将被改
写：国家要定规矩让政府也来遵守。

　　经过十年的酝酿和争议，一个专门“规范”政府行为的法律《行
政程序法》，离我们已经越来越近了。

　　尽管该法律出台尚待时日，然而将要写入这部法律的一些社会主
义民主原则，却让人有先睹为快之感。

　　1　规范政府行为的“法”快要来了

　　“经过历时十年之久的酝酿、讨论，甚至激烈的争议，估计再花
两三年时间，《行政程序法》草案将被提交立法机关。”这是全国人
大内务司法委员会委员、国家行政学院法学部主任、博士生导师应松
年教授4月5日接受本报记者专访时透露的信息。李鹏委员长在不久前
闭幕的人代会上已经肯定我国将制定《行政程序法》。

　　这是一部专管规范政府行为的法律，应松年教授如是说。

　　早在1989年颁布的《行政诉讼法》中就规定，合法的政府行政行
为，第一要证据确凿，第二要符合法律规定，第三要符合法定程序。

　　这条规定曾引起很大震动。人们恍然大悟，政府的行政行为是否
合法，原来也要看是否遵守了法定程序。然而更多人或许还不清楚，
早在90年代初，有关部门已开始了对《行政程序法》的研讨。因当时
条件尚不成熟，许多人对什么是行政程序还不太了解。于是国家立法
机关决定先出台《行政处罚法》、《行政复议法》等法律。在此基础
上再统一制定《行政程序法》，把行政机关工作的主要程序上升为法
定程序。

　　应教授谈道，“依法行政”将来首先就是依《行政程序法》办事。
“依法行政能否成功，相当程度上就看政府是否按此法办事。”　

　　据有关人士向记者介绍，日本花了30年时间才搞出了类似的法律。
比较起来，我国的速度不慢。

　　2　行政立法另一面

　　长期以来，人们以为行政立法就是政府立规矩让公民遵守。政府
制定各种法令法规，要求公民做什么，不做什么，应该怎样做。其实
这只是行政立法的一个方面。

　　行政立法还有另一面，就是规定政府部门应该做什么，怎样做。
简单说，就是规定行政机关应该按什么程序办事。

　　《行政程序法》能保证行政机关办事公正合法，不会做错事。它
将和现行的《行政复议法》、《行政诉讼法》构成对政府行为事先、
事中和事后的三个监督阶段。

　　应教授说，法律这样规定有两方面的意义，一是要求行政机关执
行公务时要承担一个程序义务。政府行政行为要符合法定程序，否则
就是违法，要被撤销；另一方面是使行政机关在要求公民遵守程序时，
不至于伤害公民。

　　尽管该法尚未出台，但它将展现的众多社会主义民主原则，在实
际中应被运用。

　　3　不利对方的行为必须事先告知

　　一年前在东北发生了这样一件事：某行政机关依法注销了一个单
位，双方发生争议，并诉上法院。

　　被注销的单位认为，行政机关在做出注销决定之前应告知该单位，
这样他们就不会因违法而被注销。行政机关称，注销并非行政处罚，
有关法规也未规定注销之前应告知。显然，行政机关的注销行为不利
于该单位的行为。

　　有权力的机关，做出对对方不利的行为之前一定要告知，并应听
取对方的意见。

　　应教授称，这是目前所有法治国家的共识，是一个像数学定理一
样不用再去证明的原则。

　　尽管法律还未明确规定这一原则，但《行政处罚法》体现了这一
原则。

　　行政处罚是对对方不利的行为。行政机关做出行政处罚之前必须
告知对方。由此可推论出，对对方不利的行政行为，必须事前告知对
方。

　　告知是行政机关的义务。“对方”可以是企业或自然人，享有被
告知的权利。

　　如果行政机关没有履行告知义务，法院应裁定这一行政行为属违
法。

　　4　影响公众权益的大事要听证

　　《行政程序法》将对人们近年来耳熟能详的听证制度做出规定。

　　应教授明确谈道，法律要表明这样一个原则，行政机关做出一个
影响对方权利的事情，或者是影响公共利益的重大事情，应充分听取
对方或公众的意见。

　　“民主”就是听取意见。听证是体现社会主义民主的一个极为重
要的形式。凡法定应该听证而没有听证的行政行为，是严重的程序违
法，就应该撤销。

　　最早引入听证制度的是《行政处罚法》。此后《价格法》、《立
法法》也规定了听证。于是就有了立法、价格和涉及一项具体行政处
罚行为的三种听证程序。

　　正式的听证要有严格的程序规定，但这三种听证程序不同程度存
有缺陷。如价格听证规则尚未制定出来。

　　5　一个“窗口”对外

　　应教授在调查中发现，现在一个行政机关里有很多部门。这些部
门各自有内部的办事程序，又不向公民说明办事的条件。一个人到一
个政府部门办理一件审批事项，要自己拿着手续在一个机关里跑各个
部门。

　　应教授说，这就使一个程序变成了几个程序，内部程序转化成了
外部程序。而且每一个部门、每一个程序都有“否决权”。这就让当
事人忙得了不得。

　　《行政程序法》将会规定一个行政机关，就是一个“窗口”对外。
不论行政机关内部有多少部门，对公民而言就是一个部门，一个程序。
同时还要规定，行政机关必须把对公民办事提出的所有条件公之于众，
并明确公布行政机关多长时间必须对公民的请求做出回答。

　　6　问题还有不少

　　应教授坦言，仅仅一个听证公开，就存在着诸多制定《行政程序
法》时要考虑的问题。

　　如听证内容该不该公开？按什么程序公开？公开多少由谁来定？
对公开内容发生争议时由谁来裁定？等等。

　　有人认为，听证内容的公开，公开多少，包括选择哪种方式，可
由哪些媒体公开，都应由政府部门确定。

　　应教授认为，听证的内容除非是国家机密、个人隐私，原则上都
应公开。因为听证的意义就在于公开。不能公开的要说明理由。

　　但哪些听证内容属于国家机密呢？有的听证内容行政机关认为是
国家机密不能公开，可老百姓认为不是国家机密应该公开。争议需要
一个裁判机关最后裁定。对此，有的国家是由法院来裁判。

　　应教授认为公开不应有限制。媒体是一个公开的重要形式。个人
可以到行政部门去查询。政府部门应主动公开，不断地发布消息。在
是否应该公开的问题上发生争议时，我国也应该由一个机关来裁判。

　　7　争议之处挺多

　　一个争议是，没经过必要听证程序严重违法的行政行为，被撤销
后能不能再重新做出？

　　一种理论认为可以重新再做，再做决定前再听证；另一种理论则
认为，法定程序要听证而没听证的，就要撤销。没有法定程序就可以
随意一点；还有人主张撤销后的行政行为不能再做。

　　应教授倾向于第三种意见。这是基于中国目前程序观念太淡薄的
状况，为了纠正行政机关程序违法，可以稍微严格一点。行政机关违
法造成的后果，无论从哪方面看，都比个人或者企业违法的后果严重
得多，损害也大得多。

　　他说，比较两种违法行为的后果，一种是公民违法，应该处罚，
另一种是行政机关在处罚时严重违反程序，如仅予撤销，撤销后允许
行政机关重走程序再做出处罚，就意味着对行政机关要求比较宽。

　　行政处罚听证中一个最重要的规则是，行政机关准备处罚当事人
的所有证据，要在听证会上提出来质证。另一争议由此产生，没有经
过听证会质证的证据，在听证会后拿出来的新证据，能不能作为处罚
的证据？应教授说，理论上所有处罚的证据都应经过质证，否则不能
作为处罚证据。

　　此外，有人就立法听证与开座谈会听取意见有什么不同提出问题。
应教授以为区别在于，听证会将是一种严格的法定程序，比如，立法
听证会不开就违法。座谈会可开可不开；参加听证会的人应包括有利
害关系的各方面人士，座谈会参加的人就有随意性；听证必须详细记
录在案，由立法机关来决定是否听取某一项意见，在做出决定时要表
明曾经考虑过这些意见。如果座谈会也要按严格的程序办事，那就没
有什么不同了。

　　8　政府办事麻烦吗

　　有人曾对记者说，如果什么事情都要反复征求公众意见，那政府
部门的效率就太低了，做起来也麻烦，不符合国情。一旦《行政程序
法》真的实施了，会不会产生同样的问题？

　　应教授回答是，一方面听取公众意见是一个民主原则。听意见和
不听意见比较起来，哪怕成本高也要听。民主是有代价的，要花时间，
花钱的。

　　另一方面，民主和效率之间并不矛盾。国际上对此已有论证。假
如一位公民申领许可证，行政机关人员随便决定，应该给的却不给，
那就是滥用职权。申领者就会要求听证。行政机关当然会陷在纠纷里。
如果是行政人员没理，他的职位就可能不保，公众还会谴责他。行政
人员考虑到这些，就会更谨慎、正确地行使职权。公正执法，别人就
不会来找你麻烦。效率自然也就高了。

　　■文/本报记者　王进

　　注：引自北京青年报2001年04月10日。
http://www.bjyouth.com.cn/Bqb/20010410/GB/4579^D0409B1705.htm