概要

　　在北欧国家中，行政监察官的制度来源于宪法实践和政府体制。
在瑞典，主持正义的行政监察官早在1809年就按照宪法而设立了。但
一直到第二次世界大战后行政监察官的制度才在其它国家实行。在描
述这一制度时,经常使用北欧对“行政监察官”一词的称谓。随着这一
制度传播到其它国家，北欧“行政监察官”一词以其特性在英文和其
它语言中得到了保留。目前，全世界有四十多个国家设立了行政监察
官。

　　虽然“行政监察官”有几种，但其具有的一些特点却是共同的。
作为公民的“保护人”，行政监察官处理公众对政府机构在处事不公
和管理不善方面的投诉。他的任务是对这些投诉进行调查，如有必要，
则可以加以批评或提出解决的办法，或采取其它适当的方式来改进政
府管理。

　　世界上行政监察官的制度差异很大，但任何一个想引用行政监察
制度的国家都必需从其宪法和管理实际出发。行政监察官制度的建立
必须适合本国国情、行政管理、法律制度和组织结构。

　　介绍：什么是行政监察官？

　　对行政监察官制度的兴趣已遍及全世界。政治家、律师和科学家
纷纷问道：我们是否也要建立行政监察官制度呢？

　　在所有的社会中，不论在任何社会或任何时期，我们都能遇到受
过法律培训并具有法律经验的人员。他们以其智慧、勇气、独立性、
正直、公正和廉洁受到人们的信任和尊敬。从前人们在遇到问题时似
乎总能找到一位有经验的老人。在中国古代，就有这样一位老人,他
的名字叫包拯,又叫包公。

　　在挪威，行政监察官的设置是在二次大战后得到的承认。当时，
政府机构变得如此庞大，以至于老百姓有话不知向谁去诉说。人民议
会-即“议会”-曾通过了一项法律，决定设立一个称为“议会行政监
察官”的新的机构。议会监察官的任务是调查公众对中央政府和地方
政府有关对其办事不公、腐败和对问题处理不当等方面的牢骚和不满。

　　“行政监察官”是挪威一个古老词汇，意思是“代表”、“专员”
或“受托人”。在听取了群众对政府的不满后，议会行政监察官可以
进行调查，也可以出其本意开展调查。在调查的基础之上，他有权讲
出他的看法并提出建议，但不能作出带有法律约束的决定。然而，议
会行政监察管的名望和权威又往往使政府去采纳他的建议。人们认为
行政监察官容易接近，效率高，办事比其它管理机构快捷。

　　由于每个公民都可以向行政监察官倾诉其不满，行政监察官制度
有助于公民去求助于政府。对行政监察官的调查，政府必须作出回答。
通过向行政监察官进行投诉，公民可以更好地了解他的案情，从而更
好地了解政府所作出的决定。

　　此制度的历史由来和发展

　　行政监察官这一概念具有悠久的历史，同时在世界各国的政治制
度中都可以找到这一概念。在中国和非洲都有过与现代行政监察官类
似的制度。罗马执政官可以视为行政监察官的前身。然而在现代，从
六十年代初传播到全世界的是斯堪的纳维亚行政监察官这一概念。第
一位议会行政监察官是于1809年在瑞典设立的，芬兰和丹麦先后于
1918年和1955年设立。1962年，新西兰和挪威分别设立了议会专员和
行政监察官。这样，行政监察官的概念就传播到斯堪的纳维亚国家之
外。在六十年代，德国、英国、加拿大、荷兰、瑞士、爱尔兰、奥地
利、印度、斯里兰卡以至美国都曾认真地讨论过是否设立行政监察官
制度。今天，全世界有八十多个国家设立了行政监察官制度，其中包
括二十五个以上的欧洲国家。

　　几乎所有的西欧国家均已设立了行政监察官制度。另外，加拿大、
澳大利亚和非洲的大多数国家也设立了这一制度。亚洲有几种不同的
这样的制度。在中国我们可以找到类似行政监察官这样的制度。此外，
香港、台湾、巴基斯坦和巴布亚新几内亚均设有这一制度。

　　美国设有多名行政监察官，但他们无法与传统的行政监察官相比。
美国的行政监察官似乎代表某些人的利益，或起码是帮助那些向政府
提出意见的人进行辩护。美国是一个诉讼社会（指诉讼当事人要求公
正处理的权利不容妨碍——译注）。因此，除法庭外，似乎不存在那
种中立的、客观的和带有独立性的司法行政监察官制度。

　　行政监察官概念的历史和思想内涵

　　我将突出介绍行政监察官概念的两个方面的重要性。第一是历史
方面的，第二是思想方面的。

　　从历史上来看，几百年来，老百姓一直希望能有一位独立的官员
或机构，以便向其反映他们对政府和政府雇员所犯下的错误和不公正。
行政监察官则是针对这种需要应运而生。早在十六世纪就有这样一种
制度，老百姓有权通过向国王请愿来状告大臣所犯下的不公正和错误。
在设立议会之前，这种请愿制度给老百姓提供了影响民众服务和政府
行使权力的唯一途径。即使行政监察官的正式权力被视为受到节制，
他具有相当的行政权力来对政府进行调查。因此，相对政府而言，行
政监察官在管理民众方面处于更为强有力的地位。

　　这种古老的请愿制度后来被法庭权所替代来检测政府的决定。虽
然挪威与瑞典组成联邦以后人民向国王倾诉不满的情况少了，然而却
没有中断。实际情况是，挪威议会和议会代表收到许多投诉。

　　从历史观点来看，行政监察官制度代表着法庭监督权的继续和加
强。行政监察官的责任、他在宪法制度中的地位、以及其工作方式都
使视行政监察官是宪法制度中司法成份的继续、发展和加强为一件很
自然的事情。在挪威，法庭具有司法权,我们没有另外的特别行政法
庭。行政监察官制度可以视为是对法庭的替换和补充。虽然行政监察
官的工作和建议不具有法律约束力，但却与传统的法庭司法复审相似。
我将在本文中再谈及这一点。

　　有可能从不同的角度去看行政监察官制度：政府制定了保证措施
来使老百姓进行伸冤和纠错成为可能。正如在其它国家那样，挪威的
老百姓有权向上一级法庭进行上诉。另一方面，法庭有责任接受上诉
并进行复审。上诉法庭在复审时要对初审的事实、法律和程序进行调
查。

　　还有必要从政府的投诉组织机构来看一下行政监察官制度。在许
多地方政府中，设有投诉局和监督局，其任务与所说过的传统的行政
监察官的任务相同。在精神病院、监狱和其它“封闭”处所设有上述
机构，使那些收容者、犯人和病人有权向与有关单位有密切关系的这
些机构单独进行投诉。此外还有针对警察的投诉调查局，用来调查投
诉警察的报告。

　　从思想方面来看，行政监察官概念是建立在所有现代法规得以建
立在其之上的一种概念，即人民的主权、权力分割、法律准则和基本
人权。行政监察官制度可以视为在政府面前加强个人地位的一种方法。

　　从人民的主权原则来看，行政监察官是由议会选出，并作为挪威
议会的代表来行使职责。其次，行政监察官制度有利于立宪政府概念
的存在和加强－这一概念现经常被称为“以法治国”的原则。这一概
念深深植根于北欧法律之中。旧时的北欧地方法律指出：“执行法律
将建设我们的家园；违反法律将毁灭我们的家园”。行政监察官的责
任就是确保在政府中，不会作出对个体公民不公正的事情。因此，他
也就是执行了有数百年历史的北欧的法律原则。在此，我要强调指出，
“法律”并不仅仅是指议会通过的法律条文。法律还是由普通法律所
制订并在实践中得到加强的那些基本原则。国际公约中有关人权部分
对挪威法律中有关法律条文的解释有很大的影响。国际公约中有关人
权的内容并未正式纳入挪威法律，但国际公约及其实践对法律条文的
解释起很大的作用。行政监察官要保证政府去履行挪威签过字的国际
公约中规定的责任。为此，挪威议会中的行政监察官也是人权行政监
察官。

　　此外,行政监察官制度加强了权力分割原则,它有利于牵制平衡制
度,是“以权制权”的实例。

　　行政监察官制度不是立法、政府或司法的一部分。因此在我国宪
法中，行政监察官独立于权力分割之外。然而，在传统的原则下去看
议会行政监察官制度是适宜的，因为行政监察官对政府上述三个方面
给予支持。

　　行政监察官的类型和特点

　　有几种类型的“行政监察官”。我认为有一点很重要并需强调的
是没有任何一个人有权自诩为是“真正的行政监察官”。然而，所有
的行政监察官制度有共同的特点。行政监察官是为了老百姓的利益而
处理投诉，是“老百姓的保护人”。他的任务是调查这些案情，并在
需要的情况下，去批评、提出改正办法或采取其它相应措施。行政监
察官的这一特点与以法治国的概念紧密相连。

　　行政监察官的工作必须具有客观性、权威性、有效性和公正性。
他使用的方法快捷、经济、不拘方式，且容易接近。他的力量在于据
理力争和公开性。虽然世界各国的行政监察官的作用有很大区别，但
他们均为公众服务，并听取投诉。在需要的时候，提出改正的方法或
应采取的行动.。因此，不能单纯地把行政监察官看成是处理申诉的
人，虽然他没有执行权或代理权。

　　斯堪的纳维亚的“古代”的行政监察官以议会基础为其特点。在
其它国家，如在非洲国家或法国，行政监察官有总统制基础。但总统
制并不剥夺行政监察官的地位。通过选举而得到任命且有“总统制作
为其基础”的行政监察官有与议会行政监察官相同的民主基础。可能
会有人对总统制行政监察官提出反对意见，因为这样的行政监察官缺
少政府执行机构的必要独立性。

　　如果行政监察官制度能从宪法或法律条款中得到威信，并得到宪
法和法律条文的保证不受政府干扰，对总统制行政监察官是否是真正
的行政监察官的反对就会较少。一些欧洲和非洲国家的经验证明了这
一点。

　　行政监察官的司法权差异较大。在斯堪的纳维亚国家，司法权包
括中央政府和地方政府。在瑞典和芬兰，司法权包括政府和法庭程序。
在丹麦和挪威及大多数欧洲国家，法庭不由行政监察官控制，后者只
是对司法制度的替代和补充。存在不同司法制度的原因是由于有不同
的历史和政府的传统。

　　行政监察官的任务区别也很大。传统的行政监察官行使司法职能,
通过对政府工作的调查来确保不会出现对公民造成的不公正现象。他
除了维护政府公正之外没有别的目的。在斯堪的纳维亚，议会行政监
察官是一个具有部分司法权的人。行政监察官制度的创立是作为司法
机构控制政府的一个补充。对普通公民而言，在许多情况下，议会行
政监察官与法庭相比是一个更得力的实用工具。比起找行政监察官来，
去法院需时费钱。因此，在斯堪的纳维亚国家，行政监察官的作用与
法庭源于同一传统，同时斯堪的纳维亚行政监察官机构的人员均受过
司法培训。

　　在许多国家，行政监察官机构的设立是为了保护某种利益。这些
行政监察官代表了消费者的利益和儿童福利，并照看老年人、学生和
犯人的生活状况。在挪威和瑞典，有照看消费者利益、男女平等、儿
童和老年人状况的行政监察官。在瑞典，还设有新闻行政监察官，他
们肩负有政府和行政的职能。在某些地区,部分行政监察官具有政府
权威，可作出有约束力的决定，或颁布条例规定。还有一些行政监察
官有类似警察的职责。作为中央政府的机构，他们在司法方面受议会
行政监察官的管理。

　　由此我也想到一些有特殊权力的行政监察官。他们负责调查公务
人员贪污和滥用职权的行为。瑞典行政监察官最早的主要职能是监督
官员的工作。如有必要，则对那些渎职人员提出控告。今天，瑞典行
政监察官的主要职责如同其北欧同事那样主要是监督行政机关，特别
是保护老百姓的权利，这不单是基本权利和自由，还有福利国家老百
姓的权利和利益。

　　不断扩大的公共部门也认为有必要在某些领域建立处理投诉的机
构。例如医院就为病人建立了行政监察官机构。私营部门也有行政监
察官制度,并设有银行和保险业行政监察官。

　　人权行政监察官

　　有一种重要的行政监察官就是人权行政监察官。在许多国家，特
别是在那些存在大量社会紧张状况的国家，人权行政监察官是提倡并
保护基本人权和自由的一个重要手段。在八十年代末期，拉丁美洲就
建立了人权行政监察官制度。在九十年代，行政监察官制度在东欧几
个前共产党国家如波兰、南斯拉夫、斯洛文尼亚、波斯尼亚－黑塞哥
维纳也相继建立。在南非废除种族隔离制度以后，人权行政监察官的
设立在宪法辩论中成为一个重要议题。南非现已建立了名为“公众保
护人”的行政监察官制度。此外还应补充指出的是，现已建立的不但
有国家级的类似于行政监察官的制度，在国际上也已建立了类似的制
度。我们知道的业已设立的不同的行政监察官制度有：联合国人权高
级专员，欧共体统计局高级专员，波罗的海地区高级专员，以及欧盟
建立的欧洲行政监察官，用来监督欧盟的机构。

　　在某种程度上，这些在转轨国家的人权行政监察官的任务不同于
传统的行政监察官。前者对政府的作用更为实际，并参与国家的民主
建设。除了处理个人投诉外，他们对政府的行政机构和立法机构施压，
以便改变法律，来实现国际人权标准。这些投诉的种类和调查的方法
也有不同。投诉主要是关于对基本人权的违反，以及对造成特殊问题
所需了解的事实缺乏的基本要求。这些行政监察官可能会遇到的另外
一个问题是公众对其期望值过高而不能实现，以及政府对其不给予足
够重视。因此，行政监察官制度就需要有一个坚实的基础，如在宪法
中有其位置，并得到广泛的政治支持。否则，如果这个国家的政权有
变，就会导致对行政监察官职权的损害。因此，一个能充分发挥行政
坚察官职能的基本前提就是有一个完好的民主机制。不然的话，行政
监察官就会被当成一个政治工具，有使当政的政府或总统合法化的危
险。于是我们可以作出如下结论：行政监察官制度在转轨国家中的建
立应是在政治冲突和宪法革命结束之后，这样才能有较好的成功前景，
因为这时才有了对参与民主建设和建立法律秩序的制度的需要。在大
多数情况下，行政监察官制度是在这样一种情况下建立的，即某种民
主制度和基于法律原则的新宪法已建立之后，如波斯尼亚和黑塞哥维
纳就是这样的情况。

　　行政监察官如何工作

　　行政监察官对问题的处理有的是在接受投诉后，有的则是出于其
本意对问题进行处理。大多数行政监察官似乎主要处理投诉。如果是
主动对问题进行处理，一般是在接受投诉后。有的则是在新闻报告的
基础上采取主动。在有些国家如挪威和丹麦，行政监察官会就某些问
题主动开展一般性调查，其目的是修正某些制度方面的缺陷，或者是
政府管理不善方面的问题。

　　很重要的一点是，大多数行政监察官握有很大的调查权。虽然没
有做出有约束力的权利，但行政监察官可以听取有关证词，或把证人
传到法庭加以询问。行政监察官有权查阅所有档案，并从官员那里得
到有关材料。然而，有人提出这样的问题：行政监察官的权利究竟允
许他查看多大范围的文件和材料。基本上全世界所有国家的政府对行
政监察官接近内部文件的权利都表示怀疑。在许多国家，人们把行政
监察官看作是老百姓的“开门人”。

　　行政监察官的调查由行政监察官来安排，并定出所要了解的问题。
行政监察官的工作要彻底迅速，迅速和彻底应作为行政监察官处理投
诉的标志这是至关重要的。我的印象是全世界都极其强调这些目标。
对公民的法律保护不单是小心谨慎的工作的问题，还是速度问题。

　　行政监察官在履行职责时需要大量的协助，但究竟需要多少行政
监察官取决于司法人员的多少，行政监察官的权利范围及其它因素。
大多数行政监察官需要将任务委托给其同事去处理。行政监察官机构
的组成、办公室的人员以及调查程序都要根据特殊行政监察官的机构
和司法权的特殊需要和条件来组成或采纳。

　　行政监察官的权限和责任范围

　　行政监察官的权限有多大？是否可以一直调查到部长？在许多国
家，行政监察官可以调查部长，但不可以调查内阁。

　　行政监察官是否有权监督地方政府呢？许多国家已设立了地方行
政监察官来监督地方政府的工作。对有些国家如挪威和丹麦而言，全
国行政监察官的权限延伸到地方政府。

　　行政监察官对何种冤错案件有权采取行动？在挪威，人们一直激
烈辩论的一个问题是：关于政府在处理问题的权限上，行政监察官在
多大程度上可以表述自己的意见。

　　当从国外学习借鉴某项制度时，重要的是应该研究采用这一制度
的国家的政府制度。行政监察官是基于这样一个概念：他是人民代表-
既国家议会-的代表。

　　在不少国家，一个选举出来的总统有很大的权力。而政府从属于
总统。现在的问题是除总统外，还有无可能设立一个审查或监督机构。

　　这就提出了独立性这一问题。在斯堪的纳维亚国家，有一点需特
别强调的是，虽然行政监察官是议会的代表，但他应独立于议会之外
去履行职责。根据议会规定，他应是法律的守护人和保护人。

　　在挪威，人们强调的是，当采纳了行政监察官制度以后，行政监
察官应减轻议会的压力。这是一些人认为有利的一面。而另一些人则
可能把行政监察官视为对手。在英国和法国，行政监察官只能从议员
那里而不是从公众那里直接接受投诉。

　　行政监察官是否可以作出有约束力的决定，还是仅仅可以发表建
议？

　　一个行政监察官在他所调查的案例中如何去行使责任？他用何种
方式去表达自己的意见？他的陈述对政府有约束力吗？

　　如上所述，在大多数国家，行政监察官提出建议。在挪威，议会
规定政府应该听从行政监察官的建议。但有时——虽然为数不多——
行政监察官的意见得不到遵守或采纳。

　　瑞典的行政监察官最早是作为议会的监察官，行使执纪和起诉的
职责。瑞典行政监察官的这一职能现仍不失为其特色。同样，仿照瑞
典模式建于1918年的芬兰行政监察官制度甚至有权起诉部长。几年前，
一位芬兰行政监察官控告一位部长在执行公务时接受了报酬。

　　斯堪的纳维亚其它国家的行政监察官没有权利提出起诉或执纪方
面的公诉。丹麦、挪威和冰岛的行政监察官也没有权力去提起执纪方
面的公诉。他们调查的目的只是监督或调查政府行为，而与个别官员
所造成的不当行为的个人责任无关。

　　然而，这并不是说行政监察官不能对官员采取某些行动。挪威议
会行政监察官法指出，行政监察官“可以向检查机关或指定机构提出
他认为应对在特殊案例中的当事官员所采取的行动”。丹麦的行政监
察官法也有类似的规定。丹麦行政监察官的概念与瑞典和芬兰的不同。
比起官员的职责来，丹麦更加强调公民的权利。作为其特征，斯堪的
纳维亚的行政监察官从来没用在行使其权利时所得到的材料对行政上
的不当行为向检查或执法机构提请公诉。

　　行政监察官——一种好的政治溶剂，一服合法的灵丹妙药，还是
对政府的有利补充？

　　行政监察官被人们视为某种“超人”。政府的扩大及其权利和影
响的增加使行政监察官的概念填补了一项需要。行政监察官的制度对
政府不断增加的权力是一种制约方式。早在六十年代就有人指出，行
政监察官制度将成为全世界民主政府中一个标准的部分。

　　然而我要特别强调指出的是，全世界有许多种行政监察官。但任
何想引进这一制度或概念的国家都应从其本国宪法和行政基础出发。
每个国家都要用自己的眼光来观察行政监察官这一概念，并根据本国
政府和司法制度的结构来设置这一制度。我的印象是，那些将行政监
察官制度引进其司法制度的国家均是这样做的。

　　注：引自“挪威王国大使馆”网页。
http://www.norway-embassy.org.cn/a%20useful.htm