所谓行政性垄断，简而言之是指各级政府部门利用行政权力所实
施的限制竞争的行为。就其表现形式而论，可谓林林总总，其中既有
中央一级政府部门所为，也有各级地方政府及其部门所为，既有政府
部门直接通过通知、规定等文件形式，也有通过各种企业形式所从事
的限制竞争行为。

　　　　　　　　　　　行政性垄断面面观

　　去年民航机票上调曾引起社会各界的非议：为什么上调？为什么
说调就调？这种非议至今尚未平息，紧接其后“春运”期间铁路部门
的提价更是掀起巨大波澜。终于有人向“铁老大”提起行政复议讨要
说法。备受大众注目的电信资费办法日前终于出台，但结果又如何呢？
表面上是降价，实际上绝大多数消费者支付的话费却是不减反增。又
如与每一个人息息相关的水价、电价、邮资费等也是说涨就涨，要收
多少就收多少，消费者纵有万般不解、千种理由也是白费。这些部门
为什么如此“理直气壮”、“说一不二”？究其原因是行政性垄断
（实际上是行业壁垒）使然，这些行业被视为关系国计民生，长期以
来独家经营，除此“别无分店”。在许多基础设施产业中，政府既是
政策的制定者和监督者，又是具体业务的执行者，在这种情况下根本
无竞争可言。

　　另一种行政性垄断即地区壁垒，其实质是地方保护主义，这是一
道由地方政府设置的、用以保护本地区产品质量低劣的落后企业免受
外来产品冲击的屏障。地区壁垒采用的方法多是由有关主管部门下通
知、发公告、作出规定等。这在改革开放初期就一直存在，至今仍然
“生命力旺盛”，在一些地区和部门愈演愈烈，尤以汽车行业为甚。
1997年4月陕西省政府在其专项问题会议纪要中规定，“今年省内新
增或更新出租车，凡购买秦川汽车公司生产的车辆作出租车的，免交
出租车控制费，缓交风险保证金一年，养路费减半征收”。这样的规
定，对于秦川汽车可谓宠爱有加，其他车辆则“对不起，无此优惠”。
其他省也各有“高招”。1997年11月湖北省政府办公厅下发的《关于
促进经济型轿车销售有关问题的通知》规定，“凡以财政拨款购买车
辆的各级党政机关和事业单位，按用车标准应用经济型轿车的，必须
购买神龙富康经济型轿车。否则，公安部门不得办牌照，财政部门不
得拨款，社控部门不得办理手续”。还规定对于购买该轿车的单位和
个人，减免各种地方性税费。1999年4月吉林省政府办公厅转发该省
经贸委《关于加强市场开拓，促进省内工业产品销售意见的通知》中
要求，“凡购买我省各种型牌汽车的省内用户，免收各种机动车辆地
方购置附加费、预收通行费；免收购买小汽车教育附加费；免收新购
汽车验证费；优先办理执照手续”。这一规定对于本省所生产汽车的
优惠更是“技高一筹”。沈阳市也作出规定，从2000年7月份开始，
中心城区14条街道禁止排气量在1．5升以下的车辆通行，这一限制使
相当一部分富康、夏利、奥拓和新亮相的羚羊等具有环保、价低特性
的国产经济型轿车惨遭封杀。在全国范围内，目前已经有30个城市对
经济型轿车有这样或那样的限制。在这种地方割据的情况下，国产经
济型轿车的前途可想而知，还奢谈什么全国统一的大市场？

　　　　　　　　　　　行政性垄断利弊谈

　　对于行业壁垒所言，这些垄断行业是我国基础设施和公用事业的
主要组成部分，曾对我国经济的快速发展做出了巨大贡献。仅“九五”
期间，我国基础设施产计累计投资就达5．6亿元。

　　但是，毫无疑问，随着市场经济体制的建立和发展，这些垄断行
业，没有竞争就没有出路。行业壁垒与地方壁垒相比，后者使一类生
产者、经营者或者消费者的利益受损，根本无任何好处可言，它所带
来的只能是市场分割、竞争受阻；而前者却使全社会范围内的消费者
成为任人宰割的羔羊。行政性垄断对于我国经济带来的消极影响是显
而易见的。就本质而言，这种恶性垄断是用行政权力抹杀自由竞争的
精神，颠覆了市场经济存在的基础，与公平竞争的理念直接相悖。不
打破地方封锁和行业保护，企业管理和资源运用的低效率就难以改变，
而且市场经济秩序的真正建立也根本不可能。以电信行业为例，到上
世纪末，中国电信交换机总量约1．7亿门，超过美国，已建成的“八
横八纵”光缆网，局用电话程控化比重高达99．7％，长途传输数字
比重高达98．5％，现代化程度甚至超过了一些发达国家。尤其是移
动电话比率大大超过了美国与澳大利亚。但是中国电信的效率却相当
低下，中国电信拥有户是德国的1．4倍，营业收入对方却是我们的
2．8倍。更为严重的是，行业垄断导致了电信行业的服务内容和服务
质量长期不如人意，近年来电信行业受到的消费者投诉持续攀升便是
垄断结下的恶果。

　　在澳大利亚，清扫大街的环卫工人都配有移动电话，而在中国，
移动电话虽说现在费用有所降低，但仍然是一笔不小的数目，移动电
话常常是高消费和富裕的同义词，为此各地纪检部门把清理党政干部
的移动电话当成纠风大事来抓。由此观之，电信垄断不仅没有为人们
的信息交流提供足够的便利，这种垄断从根本上也阻碍了国家电讯事
业的发展。

　　垄断除行政性垄断外还有经济型垄断。西方国家多表现为经济型
垄断，微软公司一案即是典型的例子，这是市场经济发展到一定阶段
的必然产物，具有雄厚实力的公司通过垄断获得高额利润，严重破坏
了公平的市场竞争法则；而行政性垄断与经济发展的程度无关，它或
者没有竞争对手或者使竞争对手处于没有竞争实力的弱势，这对市场
竞争的破坏性是致命的，因此也是非常严重的。

　　　　　　　　　反垄断：立法、改革双管齐下

　　就行政性垄断产生的原因而论，在由计划经济转向社会主义市场
经济转变的过程中，无论在体制上还是观念上抑或是行为模式方面，
计划经济体制留下的“后遗症”无处不在，政企不分是导致行政性垄
断的直接因素。虽然经过改革，政府管理基础设施与公用事业的方式
有了较大改变，政府服务于市场的方针也已经确立，但是改革的进程
比起时代的要求来说仍显缓慢。

　　面对这种对于市场经济秩序极具危害性的行政性垄断，目前我国
法律规范却显得相当不足，迄今为止，主要的法律也只是1993年通过
并于同年实施的反不正当竞争法。该法规定了十一种不正当竞争行为，
但关于行政性垄断的规定寥寥。该法第六条规定：“公用企业或其他
依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商
品，以排挤其他经营者的公平竞争。”然而却不适用于前述的行业垄
断，因为行业垄断在目前几乎就没有“其他经营者”，它所从事的限
制竞争行为也不是通过“指定商品”，而是通过“指定价格”。只有
价格法对于价格的制订有一些规定，但在听证程序等方面却很不完善，
对于垄断行业的擅自定价缺乏应有的约束力，对于地区壁垒也只是有
条件地适用。另外反不正当竞争法第六条规定还有一些模糊不清的地
方，如“独占地位”如何界定和判断？哪些企业“依法可以具有独占
地位”？这也使得这条规定的效力大打折扣。反不正当竞争法第七条
规定：“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定
的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动”。并且，“政府
及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者
本地商品流向外地市场”。但是在法律责任中该法第三十条却规定对
于政府违反第七条规定时由其上级机关责令其改正，情节严重时由同
级或者上级机关对其直接责任人员给予行政处分。如上述陕西省政府
等各地方政府直接从事的限制竞争行为，上级机关国务院仅仅“责令
改正”，对其责任人员也只是给予“行政处分”，而不能通过诉讼途
径要求赔偿损失，这样规定的欠缺导致了反不正当竞争法第七条规定
苍白无力。

　　就本质上讲，不正当竞争、限制竞争以及垄断都是与公平竞争的
市场法则相违背，对市场经济秩序具有巨大的破坏作用，可以肯定的
是，反不正当竞争法主要规范的是以不正当竞争手段从事不正当竞争
活动，对于目前大量存在的行政性垄断该法无能为力。

　　规范公平竞争的法律是市场经济最重要的法律之一，素有“经济
宪法”之称，在世界各国受到相当的重视。加拿大于1898年制定世界
上第一部现代意义上的竞争法，美国紧接其后所制定的包括《谢尔曼
法》在内的一系列竞争法，以反垄断为其宗旨被世界上许多国家仿效。
当时我国在制定反不正当竞争法时依据当时的社会背景，对于维护公
平竞争的市场秩序起到了一定作用。但是该法对于垄断性规定的缺陷
却日益暴露出越来越多的问题，因此制定反垄断法已经迫在眉睫。

　　反垄断法对于行政性垄断内容的规定，决定于政府体制改革的进
程。到底哪些行业应当仍旧保持垄断，哪些行业打破垄断，应结合当
前的国内外形势而定。国务院体改办主任王岐山日前在“中国发展高
层论坛”年会上指出，打破垄断体制与转变政府职能将同步进行，将
在准确界定政府行业管理职能的基础上，建立起有效的政府监管组织
结构，为基础设施、公用事业的持续发展和所有投资者的公平竞争提
供强有力的制度保障。法律是这种保障的具体体现，为此，现行的电
力法、航空法、铁路法等应当及时进行修订，以适应时代的需要。

　　面对“入世”，行政性垄断该是到认真规范的时候了。“狼来了”
使人们恐慌，殊不知，真正的“狼”是未加规范的行政性垄断。大力
推进政府体制改革，及时出台反垄断法，不仅是保护国家经济安全的
需要，更是我国经济长足发展和改革开放的需要。

　　注：引自法制日报2001年04月01日。
http://www.legaldaily.com.cn/gb/content/2001-04/01/content_
15624.htm