事件：上任的村官没有权

　　据《人民日报》3月21日报道，山东栖霞市4个镇57名村委会成员
集体要求辞职，辞职原因是“由于村党支部和镇党委、政府片面强调
党领导一切，采取支部包办代替村委会的做法。新‘村官＇当选一年
多，村里的财务、公章不交接，财务支出由支书一人说了算（注：按
规定，村里的财务单据，要书记、主任、经办人三方签字，村民主理
财小组盖上监督章才可入账）。镇党委、政府不但不解决‘村官＇们
反映的问题，反而对村委会成员随意‘诫勉＇甚至停职。”据该报记
者调查，尽管山东省、烟台市、栖霞市逐级政府都对如何落实村委会
组织法，制定了一定的实施细则，但有的仍不够具体，有的没有落实。

　　比如“村官”反映最集中的印章问题，按有关规定，党支部、村
委会的印章由书记和主任之外的第三人进行保管，然而如何使用却无
章可循。当书记与主任出现矛盾时，印章的使用权实际上就得看保管
者的意愿了，甚至形成保管者对印章的“垄断”。

　　又如对村里账目等的管理和监督，虽然有“三签一盖章”的规定，
然而在西城镇，部分村主任因看不到账目而拒绝签字，单据无法入账，
镇政府又没能认真解决，制度便变成了一纸空文。

　　报道指出，这些事，看似小事，却直接影响到村委会组织法能否
真正在农村得到落实。村民自治发展到今天，村级民主建设最关键的
问题是各地甚至具体到一乡一镇一村，能否根据本地实际，制订出具
体的一个个完全可以照做的规章制度，严格执行。

　　报道说，更令人忧虑的是，在西城镇的大部分村里，最能体现村
民自治特点的村民大会制度，一直被“闲置”不用，这是造成“两委”
关系紧张、没有第三者协调、最后由镇党委和政府直接插手、行政干
预的深层次原因。有的村连村民代表都没有选出来，有的随意指定村
民代表，有的有村民代表却很少召开会议。

　　本报２月２２日曾报道中国首例村务交接案，案件也反映了类似
的问题。

　　中国社会科学院政治学研究所研究员白钢说：“绝大多数案例，
是村党支部书记变领导权为管理权，包办村务，不尊重法律规定的村
民的民主权利，使村委会形同虚设，引发矛盾。”

　　那么，为什么一些支书会置民选村长不顾而包办村务呢？

　　　　　　　　村庄传统权力结构“裂变”后

　　日前，中央党校研究室邀请２５位县委书记、县长，就当前他们
最关心的问题举行了座谈会。据悉，会上“县委书记、县长们普遍反
映，地方财政拮据是他们工作中最感棘手的问题。关于如何做到对上、
对下负责相一致问题，不少同志反映，这也是工作中最感为难、最感
棘手、很难处理好的问题之一”。

　　会上有人提出，从理论上讲，领导干部应该做到对上、对下负责、
对党、对人民负责一致，但由于具体情况有很多不同、群众接受政策
的程度有差异，在实际工作当中又很难做到一致。这突出反映在上报
的各类统计数据上：不报有水分的统计数据，上面通不过，批评工作
没有成绩；报了有水分的假数据，又违背了党的实事求是原则，欺骗
了党组织和老百姓，上下为难。

　　中山大学行政与社会学系副教授郭正林多次到农村调研，他认为
关键问题在于任务层层加码，“乡干部必须完成县里派下来的任务，
就只能采取一些强硬措施，一是组织临时性的征收队，二是发动村干
部挨家挨户要东西，这都影响村委会与党支部的关系”。

　　他说：“因为村委会是村民选举出来的，村民要它站在村民的立
场上说话，否则下次就不投你的票。而党支部不需要村民选举，必要
时，乡镇党委可以直接任命村支书，没有落选问题，于是，乡镇不得
不把完成任务的担子放在村党支部，尤其是村支书肩上。乡镇领导更
加倚重党支部，那么，村委会在执行政策、管理村务等方面能扮演什
么角色？这是村、支两委关系矛盾的主要内容。”

　　中国人民大学国际关系学院副教授景跃进认为，村干部的责任单
向性，即只对上级党委、政府负责，不对村民负责，正是农村干群关
系紧张的一个结构性原因。１９８８年《中华人民共和国村民委员会
组织法（试行）》和十年后正式法律的出台，一个非常现实的考虑，
就是试图通过改变干部授权的方式——将“任命”村干部的权力还给
广大村民，以缓和干群矛盾，使村干部真正为村民办实事。村民自治
打破了１９４９年以来中国农村传统权威的基本格局，意味着人民公
社制度解体后的又一轮农村政治改革。

　　他分析，在自上而下的人事控制模式中，村委会班子与党支部一
样由上面定，而实施村民自治带来的最大变化，是村委会班子以村民
投票的方式，自下而上选举产生。这从“上”到“下”的转换看似一
件小事，但其实既涉及到村委会与党支部关系的调整，又涉及到村干
部、上级领导、村民三者关系的变化（见下表）。

——　　起点　　政治动员过程与性质　上级的角色　候选人的角色　村民的角色　权威基础 

选拔　自上而下　　　群众路线　　　　控制性管理　　接近领导　　　 被动　　 上级授予 
选举　自下而上　　　自由竞争　　　　组织、裁判　　　拉票　　　　 主动　　 村民认可

　　“村民自治对农村传统权威结构带来的影响是不平衡的。”景跃
进说，“村委会选举只改变了传统权威结构的一半，因此，选举因素
的介入，使得原先具有‘自上而下＇特征的农村权威结构发生‘裂变
＇，形成‘自上而下＇与‘自下而上＇两种逻辑并存，在各地以不同
的方式发生紧张，导致一系列理论与实践问题。显然，村民自治对农
村传统的权力结构、组织人事技术、基层治理方式是一个全新的挑战
。”

　　　　　　　　　可能解决“两委”矛盾的方法

　　景跃进介绍，目前，被各地试点的方法主要有两种：

　　方法一：村主任、支书“一肩挑”

　　据山东省威海市民政局介绍，实行直选以来，该市农村出现新的
入党热潮，３万多人递交了入党申请书。

　　这是因为威海市实行“两委一把手‘一肩挑＇”，具体做法是：
村党支部成员以平等的身份，参加村委会选举，基层党委把当选的村
委会主任调整为支部书记，如果村委会主任不是党员又具备党员条件，
就积极培养发展其入党。该市采取了严格的选举程序，保证民众自由
表达意志，避免出现“保原书记当主任”的误区。

　　目前，全市２６７９个村中，２３０２个村实现了“一肩挑”。
有关人士介绍经验称，“一肩挑”使群众对党支部成员有了“间接任
免权”，党员干部自觉转变了工作作风，直选后不到半年，威海市
１００％的村建立了固定村务公开栏、民主理财小组，９６％的村建
立了村民代表会议制度，农村上访情况比往年同期下降了２０％，其
中实行“一肩挑”的村不足上访总量的２％。

　　方法二：两票制

　　“两票制”是山西省河曲县１９９１年的一项制度创新，把选举
机制引入村党支部建设，使村民在支书、支委的选择上开始拥有发言
权，提高党支部权力的政治认同度。

　　第一票是村民信任投票，或曰民意票，由全体村民不记名投票，
推选村党支部书记、副书记及委员的候选人；第二票，乡镇党委根据
村民信任投票的结果，向村党支部提出差额候选人，由全体党员投票
选举党支部。

　　山西的做法引起了各地的关注和学习，深圳市委组织部对该市推
广“两票制”后的效果是乐观的：“农村党支部选举‘两票制’的推
行，改变了过去单纯的‘村民选村长、党员选书记’的做法，避免了
一些地方村长‘一呼百应’，书记‘说话不灵’等不正常现象的发生，
使新选举产生的党支部班子具有坚实的民意基础，党员信任，群众拥
护，党支部的凝聚力、号召力和战斗力大大增强。”

　　　　　　　　　　　村民自治的将来

　　目前，全国有８０多万个村庄，绝大多数展开村委会选举，有关
学者估计，实施得较好的占３０％。

　　景跃进判断，随着村民自治在全国范围内推广，真实性选举的比
例扩大，作假的成本越来越高，意味着两委矛盾的范围将越来越大，
农村的传统权威结构也将面临越来越大的挑战。

　　他表示，中国农村的党支部建设和村民自治，构成了基层政权建
设的两大内容，从学理上说，这两个“建设”所蕴涵的逻辑有所区别。

　　“村民自治的内在精神体现为民主逻辑和法治逻辑。”他说，
“民主逻辑是指村民平等拥有的权利，集中体现在《村委会组织法》
第１２条，除依法被剥夺政治权利的人之外，年满十八周岁的村民，
不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财
产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”

　　“法治逻辑指《村委会组织法》是依据宪法制定的，它以法律的
方式规定了村委会与乡镇政府的关系、与村党支部的关系，以及它所
具有的基本管理职能。此外，村民的基本权利受国家法律保护。”

　　景跃进说，党建的内在精神主要体现为一种政治逻辑，即党是由
先进的意识形态武装起来的先锋队组织，全心全意为人民服务，“从
理论上说，这种逻辑可以并存，应该统一体现在民心的向背上。基层
党建的政治逻辑是有衡量标准的，就是党组织培养的干部是否真正得
到群众的拥护。”

　　“不妨将选举带来的压力视为历史提供的机遇，”他说，“我们
应该积极面对这一挑战，按照＇三个代表＇精神，通过制度创新，为
建设有中国特色的基层民主制度奠定一个框架。”

　　注：引自南方周末2001年03月29日。
http://www.nanfangdaily.com.cn/today/gb/zm/zmdx2901.htm