一位公民不明不白地被限制人身自由5个月零27天，损失资产数百万
元，控告3年至今仍找不到赔偿渠道；一家企业因被违法查封而走向死亡
，得到的赔偿金仅是5万多元。面对作为法治国家重要标志的赔偿法，人
们不禁发出疑问——

　　1994年5月12日，我国国家赔偿法横空出世。八届人大第七次会
议通过的这部法律令很多人欢欣鼓舞，有的甚至热泪盈眶，国家不会
让冤屈的人白受冤屈。国家机关及其工作人员的违法行为给你造成了
损失，你就可以申请国家赔偿！用法律的形式明确规定公民、法人和
其他组织可以向国家索赔，这在共和国的历史上是第一次。

　　国家赔偿法的里程碑意义正在于国家赔偿法规定的赔偿，不是一
般意义上的经济赔偿或损害赔偿，而是直接与国家利益相关的国家赔
偿，它是要从国库里拿钱给老百姓。习惯于感恩戴德的中国百姓，不
仅仅只是感谢谁给你纠正了冤假错案，而且可以理直气壮地申请国家
赔偿了。国家赔偿法还有与之配套的法规、规章及一系列相关的司法
解释。国务院在国家赔偿法实施的同月就发布《国家赔偿费用管理办
法》，规定赔偿费用列入各级财政预算，旨在保障公民、法人和其他
组织享有获得赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权。最高人民法
院、最高人民检察院、公安部等部门也都相继出台司法解释、规定、
文件、通知等等，意在能够把赔偿法落实到实处，解决赔偿法在实施
中遇到的问题。

　　转眼间6个春秋过去了，面对许许多多明显的冤案，面对寥寥无
几的赔偿案件及少得可怜的赔偿金，人们少了激动，多了无奈，再也
不沾沾自喜于已取得的立法成果，更多的却是望法兴叹！人们也在深
深地思考：一部于国于民都有利的法律为什么却是难以实施？

　　在大连办教育的任书良，2000年3月向海南中级人民法院提起行
政赔偿诉讼，状告琼山市公安局滥用职权，以刑事侦查为名插手经济
纠纷，要求被告撤销对其两年前所作的“拘留”、“监视居住”、
“取保候审”决定，返还收缴的所谓赃款435万元及扣押的物品，并
赔偿因非法限制人身自由所造成的损失100万元人民币。

　　1989年以来，公安部多次下发文件，三令五申严厉禁止公安机关
插手经济纠纷案件，但有的地方仍然我行我素，越权办案，违法抓人，
为一方当事人追款讨债，那么违反了“三令五申”又当如何？因我国
行政诉讼法把刑事侦查行为排除在行政诉讼范围之外，因此，人民法
院能不能受理此类案件，如何审理此案，让当事人走怎样的赔偿之路，
备受人们关注。

　　在当年的海南房地产开发热潮中，任书良也在海南注册成立一家
开发公司，申报了500亩土地成片开发项目，并得到有关部门的批准。
1993年4月，琼山县国土局同任书良签定土地使用权出让合同，约定
出让300亩土地给任书良。紧接着，任书良又与海南一家工商公司签
定这块土地的使用权转让协议，约定将这300亩土地转让给该公司，
没办完的手续由该公司继续办理。之后双方对协议进行了实际履行，
工商公司付给任书良500万元，付给国土局480万元。

　　两年半之后，工商公司到大连市中级人民法院提起民事诉讼，要
求索回这500万元，法院予以受理。但后来工商公司又以诈骗为由向
公安机关报案，办案单位琼山市公安局在明知此案正由法院审理的情
况下，于1997年9月10日将任书良强行从大连带到海南予以刑事拘留，
并扣押其美元、身份证、信用卡等物品。40天后，琼山市公安局称证
据不足，发给任释放通知书，但同日又将其转移到一家招待所内“监
视居住”。1998年1月，琼山市公安局对任书良实行逮捕。后他的家
属交了所谓的赃款435万元，琼山市公安局便以他患有高血压、心律
不齐等疾病及业务需要为由对其取保候审至今。

　　一起“诈骗”数额为500万元的大案就这样不明不白地挂了起来。
在任书良提起行政赔偿诉讼之前的两年多时间里，他多次向有关部门
控诉琼山市公安局的行为，要求琼山市公安局解除所谓的取保候审措
施，并对其进行赔偿，但均石沉大海，毫无结果。

　　海南中级人民法院审理此案后认为，琼山市公安局对任书良采取
的一系列强制措施应属于刑事侦查行为，原告的诉讼请求不属于行政
诉讼受案范围，遂裁定驳回任书良的起诉。任书良不服裁定提起上诉，
海南省高级人民法院于去年10月维持了原裁定，并认为任书良应通过
其他途径请求救济。

　　那么，琼山市公安局的行为真的不属于行政诉讼的受案范围吗？
任书良怎样才能得到司法救济？琼山市公安局及上级机关均不认为自
己办错了案，人民法院受理他的案子却又裁定不该受理，任书良欲哭
无泪。

　　针对任书良一案，中国政法大学教授马怀德认为，这个案子最主
要的问题是公安机关有双重身份。最高人民法院的司法解释规定，行
政机关根据刑事诉讼法的明确授权实施的刑事侦查行为或采取的强制
措施，法院不能作为行政诉讼受理。这条解释的核心是刑事诉讼法的
明确授权。公安机关采取强制措施的目的是什么？如果是为了追究犯
罪，哪怕最后没有定罪，也要认可公安机关的这种侦查行为。但从这
个案件看，公安机关的目的显然不是追究真正的犯罪。如果打着刑事
诉讼法授权的旗号，实际上在实施一些插手经济纠纷、滥用职权的行
政行为，行政诉讼法还是要干预的。

　　国家行政学院教授袁曙宏也认为，最高人民法院司法解释的目的
是为了限制公安机关插手经济纠纷。因此不能说只要采取了刑事诉讼
的手段，就不能打行政诉讼官司，问题的实质是要看这个行为是不是
真正地要追究犯罪。本案完全是合同纠纷，把民事问题上升为犯罪，
这本身就不是依据刑事诉讼法的授权来实施的。

　　《人民司法》副总编柳福华指出，从现有材料看，任书良一案揭
示的问题很有代表性。且不谈公安部门是否违法办案，仅从行政诉讼
和国家赔偿的角度来说，其中就很有一些问题值得深思。对于公安机
关的刑事侦查行为，行政诉讼法及最高人民法院的司法解释明确规定
不在行政诉讼法的受案范围之内。问题在于我们国家的公安机关身兼
数职，既是治安行政管理机关，又是刑事侦查机关。这就在体制上为
公安机关逃避司法审查提供了渠道。而且，因为存在起诉目标上的一
致，虽然法律规定了由检察机关对公安机关的刑事侦查措施实施监督，
但这种监督是很没有力度的，实践中也难实施，更难奏效。此时，任
书良所能期望的司法救济只有国家赔偿，但国家赔偿又以对行为的违
法确认为前置程序。那么，谁来确认琼山市公安局的刑事强制措施违
法呢？琼山市公安局及上级机关当然可以，但是，让他们自己确认自
己的行为违法，我们可以想象其中的难度。琼山市公安局不是至今也
没认为自己的行为违法么？那就只有寄希望于法院在审判程序中通过
宣告无罪来确认行为违法了。但公安机关不对你提请诉讼，对你永远
的取保候审，司法赔偿也便无从谈起。



　　　　　　　　　　　失衡的赔偿显失公正

　　　　　　　　　　 法制日报记者　莫小松

　　1998年4月3日，记者曾在本报三版发表《赔偿法岂能成空文》一
文，报道南宁市桂南机动车配件公司申请国家赔偿的情况。近三年的
时间过去了，桂南公司得到了赔偿吗？
得到了怎样的赔偿？

　　桂南公司申请国家赔偿是因一起简单的民事诉讼案件引起的。
1997年1月10日，南宁市城北区法院受理南宁市穗发物资供销部诉桂
南公司拖欠购销钢材款，同时受理了原告的诉讼保全申请。对于这一
标的仅有70万元的货款纠纷，城北法院仅仅根据原告提供的四张汽车
行驶证的复印件及一张不足3万元的购房发票，就先后查封了配件公
司价值六百多万元的财产，并使这些财产几乎全部损失。

　　该文发表后，国内七八家报纸予以转载，广西壮族自治区纪委牵
头，自治区检察院、高级人民法院、法制局及南宁市纪委派员参加，
组成联合调查组对桂南公司申请赔偿中反映的问题进行了两个多月的
调查。结果证实城北区法院违法对桂南公司采取了保全措施，并造成
损害。联合调查组的调查报告显示，城北区法院对桂南公司采取保全
措施存在5个方面的问题，一是在程序上不依法办事，二是随意查封，
三是超标的查封，四是违法执行，五是查封不当，客观上造成了严重
后果。调查报告指出，桂南公司是私营工商企业，在全区乃至全国汽
配行业中均有一定的知名度，法院查封了配件公司的三处财产，连该
公司的大门、展销柜台上都贴上封条，无异于砸了桂南公司的牌子，
从而导致其无法经营。在其后的事态发展中，桂南公司完全停业，其
被查封的六百多万元汽车配件，最终以不足10万元作了处理，使银行
贷款、国有生产厂家的货款无法偿还。这种损失同城北法院不慎重行
事、保全措施不当有着密切关系。

　　面对如此清楚的事实，城北区法院院长对申请人的态度是：不受
理案件，没有赔偿，爱到哪里告就到哪里告去！后在舆论的压力下，
城北法院才于1998年4月16日作出对桂南公司不予赔偿的决定。

　　桂南公司对这一决定当然不服，随即向南宁市中级法院赔偿委员
会提出了赔偿申请，请求赔偿因城北区法院违法查封给其造成的经济
损失七百九十四万多元。一年之后，该赔偿委员会作出决定：撤销城
北区法院的不予赔偿决定书，城北区法院赔偿桂南公司直接损失
56340．56元。六百多万元的损失仅决定赔偿五万多元，城北区法院
院长仅仅给予党内批评，之后反被提拔重用，到上级法院当副院长去
了。桂南公司无法接受这个决定，又向上一级人民法院提出了赔偿申
请。2000年3月20日，自治区高级人民法院对配件公司发出《受理国
家赔偿案件通知书》。然而近一年的时间过去，案件没有任何进展。
桂南配件公司近日又投书本报，质疑联合调查组的调查报告是一纸空
文，国家赔偿法也真的是一纸空文？

　　对于桂南公司一案，中国人民大学法学院教授、博士生导师陈卫
东认为，在本案中，城北区法院严重超标的查封，造成桂南公司重大
损失，法院是有直接责任的。国家赔偿法把违法采取保全措施而给当
事人造成损害的行为列入司法赔偿范围之内，但司法实践中的违法保
全措施比比皆是，又有多少给予了国家赔偿了呢？桂南公司经过不懈
的法律抗争，在方方面面的影响下，才有了对违法行为的确认。微薄
的国家赔偿，说明非刑事司法赔偿也是何等的艰难。此外，在实现司
法公正目标的过程中，司法效率同样具有不可忽视的意义。在司法赔
偿案件中，遇到的情况往往是能拖就拖。桂南公司一案，中院受理后
一年之后才结案，而高级法院受理了案件却没有下文，这都于赔偿法
的立法精神相悖，不利于保护当事人的合法权益，也有损司法机关的
威信。

　　中国社会科学院法学所副研究员周汉华博士认为，在桂南公司一
案中，尽管法院有必要采取保全措施，尽管桂南公司在民事诉讼中败
诉，但这都不能说明法院的保全措施不存在明显的过失。对于70万元
的货款纠纷却保全了六百多万元的财产，这是“具有一般谨慎的理智
的人”在类似的情况下是不会做的，这就证明有过错，也就是国家赔
偿法规定的违法。但是，国家赔偿法规定的归责原则不仅直接导致了
程序上非常尴尬的所谓违法“确认”，而且极容易像在桂南公司一案
中的一样，导致有过失甚至是重大过失的执法行为免于承担赔偿责任。
因此国家赔偿法应该以过错责任原则代替所谓的违法规则原则，切实
保障公民的合法权益不受侵犯。



　　　　　　　　　　　　缘何长路漫漫

　　　　　　　　　　　　　　秦平

　　国家赔偿法实施6年以来，对促进中国的民主法制进程，对中国
法律体系的完善的确起了很重要的作用。人们在称赞这部法律的同时，
对它的批评也不少。结合本篇的两个案例及其透射出来的问题，给我
们留下的思考实在是太多太多。

　　广西壮族自治区纪委、检察院、高级法院、法制局的同志对桂南
公司赔偿案的反思之一是，似乎“法院就是法，法官就是法”。他们
说，桂南公司一案是当事人反映强烈的案件，是上级法院、人大、政
法委过问的案件。城北法院本应慎重行事，但就是不抓落实。既没有
哪位院领导到现场实地查看，也没对办案人员提供的情况进行认真检
查，只是一味相信办案人员的汇报。甚至于对桂南公司的申请赔偿也
拒绝受理，置赔偿义务机关对申请人的申请必须作出是否赔偿决定的
法律条文于不顾，似乎“法院就是法，法官就是法”。

　　的确，执法人员的素质，抑或见不得人的背后因素使然，乃至法
治环境和条件，都大大影响了国家赔偿法的实施。有了那样的执法者，
再完善的法律也怕是难以贯彻执行。但从深层次讲，执法者为什么可
以肆意亵渎法律而有恃无恐呢？为什么当今常见的是执法者设法钻法
律空子而规避法律呢？这就不得不从我们的干部体制和法律本身来考
虑了。

　　立法不完善已成为人们的共识。国家赔偿法把司法赔偿的重点放
在审判行为上，而赔偿实践中真正引起争议的，则集中在错误采取刑
事强制措施、殴打、刑讯逼供、违法采取保全措施等方面，但怎样对
这些行为确认为违法，却是没有明确的程序。如任书良一案，无论他
是否有冤屈，没有谁对他的申请进行确认，司法机关都可以有自己的
理由不予受理，都可以有自己的理由互相推诿，冤案就此拖下去了。
在一个法制社会里，难道让一个个当事人企盼青天？

　　司法赔偿的内部决定程序也影响了赔偿的公正性。对国家赔偿颇
有研究的马怀德教授认为，现行的赔偿程序缺乏力度和公正性，上下
级赔偿义务机关之间是复议制，而不是诉讼制。这就决定了被害人只
能通过层层复议的体制内程序要求赔偿，而不能借助体制外的力量达
到目的。由于上下级之间的监督效果极其有限，加之上级机关对下级
机关存在护短现象，所以受害人很难从体制内得到赔偿。国家赔偿采
用非诉方式也是不公正的。

　　赔偿标准过低则直接影响到了人们对法律的可信度，并且致使个
别执法人员更加为所欲为。《牢灾之狱三千日国家赔偿十万元》、
《无罪被关千天国家赔偿三万》，这是一些媒体新近的相关报道，然
而琢磨一下这赔偿额，让人感到不是滋味，受了三年及近十年的牢狱
之灾，青春不再，这数万元就能一赔了之？一个有几百万元资产的桂
南公司被折腾得不剩一分钱的资产，五万多元就能赔偿了事？而制造
冤狱的人，又应得到怎样的处理？

　　正是由于国家赔偿法本身存在着诸多问题，司法制度本身存在着
缺陷而使得司法机关不能真正依法独立行使职权。使得司法不公而少
有人受到追究，加之赔偿经费与行政经费挂钩、赔偿责任与领导人的
政绩挂钩等等，最终使得这部法律的实施举步维艰。

　　但无论如何，国家赔偿作为现代法治国家的重要标志，正在被更
多的人所认识和接受。人们关注她，正是期盼她能一步一步扎扎实实
地走进我们的生活。

　　注：引自法制日报2001年03月30日。
http://www.legaldaily.com.cn/gb/content/2001-03/30/content_
15520.htm
http://www.legaldaily.com.cn/gb/content/2001-03/30/content_
15517.htm
http://www.legaldaily.com.cn/gb/content/2001-03/30/content_
15518.htm