自行政诉讼法实施10年来，行政审判取得的长足进步和发展不容
否认。然而，由于重重困难的干扰，行政审判的功能大大受到抑制。
目前，我国加入WTO在即，行政审判势必承担更重的任务和责任。在
此背景下，解决“行政审判难”的问题就具有很强的紧迫性。那么，
行政审判究竟难在哪里呢？

　　　　　　　　　　法外干预多，法院难招架

　　法外干预来自方方面面，而令法院最难以招架的是行政机关的干
预。行政审判开展到今天，行政机关接受法律监督的自觉性虽有所加
强，但仍有诸多不尽人意之处。在很多行政案件中，被告行政机关凭
借其权力和能够调动的资源干预行政审判，给法院的审判工作施加法
外影响。

　　　　　　　审判独立缺乏保障，司法审查难保公正

　　由于行政审判的被告是政府机关，因此，行政审判的公正更加依
赖于审判独立。然而法院在人员录用、法官待遇、办公住宿条件等一
系列问题上仰当地政府鼻息的情况下，审判独立靠什么落实？有人说，
靠法官的正义信念和职业道德。这话的确有道理，在行政审判中，顶
住压力、秉公办案是社会公众对法官的期望，也是其职责所在。然而
法官毕竟也是凡人，其承受压力自有其极限。如果法官因秉公裁断而
受到打击报复，甚至身陷囵圄，却不能获得应有的救济，审判独立还
有什么保障？

　　　　　　　　　　司法权威弱，审判难起色

　　在我国历史上，司法职能长期依附于行政权力，所以在人们尤其
是一些政府官员的潜意识里，行政权优越于司法权。在这种意识的操
纵下，司法权威得不到应有的尊重。前些年，媒体对市长、县长亲自
到庭应诉这类事件大力炒作，而出庭应诉不过是尽法律义务的平常事
件。这种反常现象恰恰折射出司法权威弱的现状。根据法官法规定，
法官有自己的等级序列，但时至今日，法官级别仍套用行政级别。行
政庭法官、庭长甚至法院院长的级别往往比被告法定代表人的级别低。
有些被告法定代表人因此对行政审判非常抵触，甚至认为法官没有资
格审查案件，公开藐视法院的权威。在行政审判实践中，行政机关拒
不执行或拖延执行法院生效判决的情况非常严重。某地行政机关在法
院判决其重新作出具体行政行为之后，仍以同一事实和理由作出同样
的具体行政行为。当事人再次诉至法院后，法院又判决重作，然而行
政机关再次作出同样的具体行政行为。法院共作出四个同样的判决，
行政机关也四次作出同样的具体行政行为。循环诉讼既令当事人苦不
堪言，又损害了法院判决的权威性。与其他审判领域相比较，行政审
判司法权受到的挑战更为剧烈，像被告公安机关当庭抓捕原告的事件
屡见不鲜。

　　　　　　　　　领导态度消极，局面无法打开

　　一些地方法院领导对于行政审判的重要性缺乏认识，错误地认为
行政审判没有前途，难出政绩，对于行政审判工作缺乏应有的重视，
在他们的心目中行政审判是可有可无的。还有一些法院领导不敢得罪
行政机关，对于行政审判有畏难情绪，在行政案件的审理上放不开手
脚，有案不敢立，立案不敢审，自己束缚自己的手脚。

　　　　　　　队伍建设难称理想，行政审判后劲不足

　　部分法院尤其是经济落后地区法院的行政审判力量薄弱，难以适
应行政审判工作的需要。一是审判人员少，有些地方法院甚至不能组
成一个合议庭；二是有些地方法院行政审判人员素质偏低，有的审判
人员连一些基本概念都搞不清。行政审判队伍的结构和规模都不够理
想，如果不尽快改善，将无法完成日益艰巨的行政审判任务。

　　　　　　　　　政府职能膨胀，审判难度增强

　　政府管理范围和深度正在不断拓展，违法行政也随之变得更加复
杂，使得行政审判的难度大大增强。一是行政管理分工更加精细，各
行政领域的特殊性更多，行政审判所需要的背景知识随之越来越庞大，
越来越难以掌握。二是公然越权的比重下降，隐蔽性的滥用职权和不
作为案件比重上升，而这方面的理论研究相对薄弱，司法实践中也没
有形成严密的审查标准。三是行政法体系越来越复杂，法律冲突现象
增加，相当多的违法行政现象根源在于法律冲突。行政审判对象发生
的以上变化使得对于具体违法行政行为的认定和适用法律变得更加困
难。

　　　　　　 邻接法律有待健全，审判效果受到抑制

　　法律是有机的整体，因此，任何一部法律，其目标的实现都离不
开法律体系整体功能的发挥。尤其是邻接法功能的发挥，否则，该法
律的功能必然要打折扣。与行政诉讼法关系最为密切的邻接法包括行
政组织法、行政程序法、行政复议法、立法法等法律。从行政审判的
角度看，这些法律在不同程度上都存在一些问题。其中，问题最突出
的就是行政组织法和行政程序法，这两个法涉及到行政诉讼的审查标
准，其不健全就使得审查标准难以掌握，常常造成审判结果的不一致、
误判、错判。行政组织法上最突出的问题是行政机关之间的职权划分
不明确、不严谨，超越职权的认定也随之变得困难。行政程序法上最
突出的问题是立法滞后，法院在对具体行政行为进行程序审查时常常
无法可依。我国当前的立法思想是就各种具体行政行为的程序分别立
法，而不做统一规定。虽然1995年制定了行政处罚法，目前正在起草
行政强制执行法和行政许可法。然而，具体行政行为的种类并不限于
以上几种，在审查其他具体行政行为时，仍然会出现程序审查无法可
依的问题。

　　注：引自法制日报2001年03月24日。
http://www.legaldaily.com.cn/gb/content/2001-03/24/content_
15209.htm