全国人民代表大会常务委员会：

　　根据全国人大常委会执法检查计划，今年8月底至9月中旬，全国
人大常委会执法检查组分4个小组，赴上海、江苏、黑龙江、辽宁、
甘肃、新疆、云南、贵州等8个省市、自治区，对《中华人民共和国
城市居民委员会组织法》（以下简称居委会组织法）的贯彻执行情况
进行检查。同时，北京、天津、武汉、西安等四个城市，按照全国人
大常委会的要求，进行了自查，并写出了自查报告。这次检查的重点
是：居民委员会开展自治活动的情况；依法办理公共事务和公益事业
的情况；街道办事处与居委会的关系；居委会自身建设的情况等，同
时了解居委会组织法在实施中的成功经验和存在的问题，为修改完善
这部法律作准备。检查组到各地检查之前，听取了民政部关于居委会
组织法实施情况的汇报。在各地检查期间，分别听取了8个省、市、
自治区人民政府关于居委会组织法实施情况的汇报，召开了有民政、
公安、司法等政府有关部门、街道办事处、居委会和居民代表参加的
各种形式的座谈会35个，实地考察了41个居民委员会，参观了部分社
区服务中心和社区建设项目，走访了部分居民家庭，广泛听取了各方
面的反映和意见，达到了“了解真实情况，总结实践经验，研究实际
问题，听取和提出今后工作意见”的目的要求。

　　居委会组织法是1989年12月26日颁布的，自1990年1月1日开始实
施。总的看，居委会组织法颁布十年来，得到了比较好的贯彻实施，
成效显著，居民的自治意识、民主参与意识不断增强，居委会的干部
队伍建设、组织制度建设得到加强，自治功能明显提高，在社会生活
中发挥着日益重要的作用，为保障和促进城市两个文明建设作出了重
要贡献。但是，居委会组织法的贯彻执行情况还不平衡，大多数地方
领导重视，工作得力，贯彻执行得比较好，也有些地方重视不够，认
识有偏颇，执行中存在一些不容忽视的问题，居委会在工作上还有诸
多实际困难。同时，随着改革的深化和经济的发展，城市建设和管理
中出现了许多新的情况和问题，如城市规模扩大、外来人口增加、人
口密度提高、政府管理职能下移、社区管理和服务任务加重等，居委
会组织法和居委会本身也存在着一些不相适应的地方，需要认真研究，
加以完善。

　　执法检查结束之后，检查组于9月25日召开全体成员会议，对执
法检查情况进行了认真总结、分析，并于10月12日向国务院主管部门
通报了执法检查情况，提出了今后改进意见。现将这次执法检查的主
要情况报告如下：

　　一、贯彻实施居委会组织法取得的主要成效

　　按照法律规定，城市居民委员会是居民进行自我管理、自我教育、
自我服务的基层群众性自治组织。它是扩大城市基层民主的重要形式，
是建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造，具有强大的生命力。
截止1999年底，全国共有667个市（其中直辖市4个，地级市236个，
县级市427个），749个市辖区，5930个街道办事处，设立居委会11.5
万个，其中家属委员会1.2万个，有居（家）委会干部50.2万名。从
这次检查的情况来看，十年来，国务院及其主管部门、地方政府对贯
彻实施居委会组织法，采取了一系列的措施，做了大量的工作，探索
积累了不少好的经验和做法，取得了显著的成效，突出的有以下几点：

　　1、把居委会组织法的贯彻实施摆上了重要议事日程。居委会组
织法是关于城市基层群众自治的重要法律，对发展社会主义基层民主，
推动社区建设和服务，维护改革、发展和稳定大局，具有重要意义。
居委会组织法颁布实施以来，各级人大、政府对这部法律的贯彻实施
是重视的，抓得是得力的。上海、南京两市把贯彻实施这部法律，作
为依法治市的重要内容，分别召开有关会议，作出具体的部署；黑龙
江省、本溪市等地成立了由有关方面负责同志参加的基层政权和群众
性自治组织建设工作领导机构，组织和指导居委会组织法的实施。新
疆、云南、贵州、哈尔滨等地都把该法的贯彻实施作为一件大事来抓，
新疆、哈尔滨还多次召开居委会工作经验交流会和表彰大会，总结交
流贯彻实施的经验。地方人大通过制定实施办法和开展多种形式的检
查监督，推动该法的贯彻实施。全国有26个省、自治区、直辖市先后
制定了居委会组织法的实施办法。

　　2、广泛开展了民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。城
市居民自治，是基层群众依法参与社会事务管理，自己办理自己的事
情，直接行使民主权利的有效形式，是社会主义民主的最广泛的实践。
各地按照居委会组织法的规定，推行了以民主选举为核心的“四项民
主”。在基层群众自治中，民主选举是关键。居委会组织法贯彻实施
以来，全国各地先后进行了三次至四次换届选举。总的看，选举工作
一届比一届规范，民主气氛一届比一届浓厚，选出的人员素质也逐届
提高。检查的情况表明，居委会选举的进展主要体现在三个方面：第
一是改进选举方式，实行居委会的直接选举。乌鲁木齐市1999年第四
次居委会换届选举，全市95%居（家）委会实行由居民直接选举产生
居（家）委会成员。全市城区有选民资格的居民631567人，有500832
人参加了选举，参选率79%，上海、南京也进行了直接选举居委会成
员的试点工作。第二是在居委会候选人的提名方式上，实行公平、公
正、公开的原则，通过招聘、自荐、推荐和民主协商等方式，多渠道
产生候选人。天津市在居委会干部候选人的提名过程中，坚持民主评
议，公开提名候选人，改变了少数人说了算的现象。第三是引入竞争
机制，普遍实行差额选举。本溪、哈尔滨市实行“公开竞聘、择优试
用、依法选举”，由街道办事处负责公开招聘，经考试后，向居民群
众公开亮相，然后按照差额选举原则，择优确定候选人交由居民代表
大会选举产生。由于坚持并逐步扩大了民主选举，选出的居委会班子
有比较牢固的群众基础，在群众中有比较高的威信。

　　在民主决策、民主管理、民主监督方面，各地较好地坚持了居民
代表会议制度，对涉及居民整体利益和本小区建设、管理、服务的重
大事项，提交居民会议或居民代表会议讨论、审议、决定。实行居务
公开制度，将居委会的主要工作和实施结果，上墙公布，接受监督。
武汉市把居民关心的热点、难点问题，居委会所涉及到的政务、服务、
财务工作，以及社区求助服务的内容、项目、方式、服务热线电话等
一并向社会公示，让居民群众对居委会工作性质、任务、收支情况都
能了解，便于监督。

　　3、实行自我管理、自我教育、自我服务，开展了丰富多采的群
众自治活动。活动内容主要是两个方面：一是兴办公共事务和公益事
业，开展便民利民的社区服务活动。各地的居委会充分利用本居住区
的资源优势，积极开展邻里互助、结对服务、上门服务、便民利民服
务、定点特色服务等多种形式的社区服务活动。上海市居委会开展的
便民利民服务达100多项，有些居委会开展了“串百家门，知百家情，
解百家难，暖百家心”，帮助居民“经济上解困，生活上解忧，精神
上解闷”的活动，收到了良好效果。南京是较早开展社区服务工作的
城市，经过十多年的努力，初步形成了区、街道、居委会三级社区服
务网络体系。全市居委会共建有社区服务站1200个，老年人活动室
680个，社区康复站和精神病工疗站40个，各类便民服务网点6000多
个，组织志愿者队伍15万人以上。东北三省下岗职工较多，居委会为
帮助下岗职工再就业做出了很大努力。黑龙江省的居委会普遍设立了
下岗再就业咨询站，截止1999年底，全省共建立社区服务中心5467个
，举办便民利民服务网点9.3万个，协助或直接安置下岗职工就业25
万人，其中便民服务网点安排下岗职工6.8万人。二是调解民间纠纷、
协助维护社会治安。居委会配合各级公安机关，发挥特有的桥梁、纽
带、助手作用，以开展创建“安全小区”、“文明小区”为切入口，
积极组织发动群众参与社区治安防范活动。居委会通过宣传教育，提
高居民的治安防范意识，组织夜间巡逻队、护楼队、义务消防队等群
防群治队伍，协助做好刑满释放人员和解除劳动教养人员的帮教工作
等。本溪市居委会配合公安机关破获各种刑事、治安案件5万余件，
制止“法轮功”组织集会和上访200余次。南京市居委会的调解组织，
九年多来共调处居民纠纷46724件，成功率达95.3%。

　　4、居委会的组织和制度建设进一步规范、完善。各地按照居委
会组织法的要求，加强了居委会的组织建设和制度建设。居委会普遍
建立了民事调解、治安保卫、公共卫生、计划生育、社区服务等委员
会；根据需要，建立了居民小组、居民楼组，并推选了小组长。普遍
开展了建章立制工作，建立的制度主要有：居民（代表）会议制度、
居务公开制度、民主议事制度、民主生活制度、公开办事制度、服务
承诺制度、联系群众制度以及学习制度等，使居委会的自治活动和各
项工作逐步纳入制度化、法制化的轨道。各地还普遍开展了创建“文
明居委会”活动，涌现出一大批先进的居民委员会。

　　5、居委会的干部队伍素质有了很大提高。长期以来，居委会干
部队伍年龄偏大、文化偏低、后继乏人。这是居委会建设的一大难题。
通过居委会组织法的贯彻实施，各地结合本地实际情况，在居委会原
有干部队伍基础上，采取公开招聘、民主选举和加强培训等做法，使
居委会干部队伍得到充实和加强。既吸纳了一批年纪较轻、文化水平
较高的新生力量，又保留了一批经验丰富、作风优良的老干部，形成
了一支热心公益事业，政治业务素质较高，年龄结构和文化层次比较
合理，深受群众拥护的干部队伍。南京市1991年居委会干部中，81%
是离退休人员，其余的是长期从事居委会工作的居民，50风以下的只
占1%，高小、初中文化程度的占40%。而目前居委会干部队伍已面貌
一新。今年全市已完成选举任务的445个居委会，新当选正副主任
1567人，平均年龄43岁，大专以上文化程度的占30%。为了提高居委
会干部的素质水平，各地还开展了对居委会成员的培训工作。多年来，
广大居委会干部辛勤工作、无私奉献、任劳任怨、事绩突出，为城市
的改革、发展和稳定作出了重要贡献。

　　6、居委会的工作条件和干部待遇有了显著改善。居委会组织法
要求，居民委员会的工作经费和来源，居委会成员的生活补贴费的范
围、标准和来源，由市人民政府规定并拨付；居委会的办公用房，由
当地人民政府统筹解决。各地在财政还比较困难的情况下，采取多种
措施解决这方面的问题。通过市、区、街道三级的努力，取得了比较
明显的成效。上海规定居委会工作人员收入不低于职工人均收入水平，
在编居委会人员月平均收入达1200元，从事居委会工作的下岗待岗人
员、退休人员享有400多元的补助。北京市提高了无固定收入的退离
休居委会干部生活补贴标准。为了改善居委会的工作条件，上海市加
强了对居委会基础设施的投入。据不完全统计，几年来，全市对居委
会的硬件投入超过3亿元，居委会办公和活动用房平均使用面积由67
平方米增加到99平方米，全市居委会基本配齐了工作电话，85%以上
配置了彩电，15%以上配置了电脑。南京市也很重视居委会的硬件设
施建设，除了解决办公用房问题，有的区推行“六个有”，即有电视
机、录相机、电话、电脑、空调、活动室等。这些措施，对稳定干部
队伍，解除居委会干部的后顾之忧，调动居委会干部的积极性，做好
居委会工作，直到了重要作用。

　　以上是居委会组织法贯彻实施成效的主要方面。这些成绩的取得，
是各级党委、人大和政府加强领导，精心组织和狠抓落实的结果，是
广大居委会干部艰苦奋斗、尽职尽责、努力工作的结果，也是跟各行
各业和广大群众积极参与、支持分不开的。实践证明，居委会组织法
是一部好的法律，它根据宪法所确定的居委会的性质、任务、产生方
式、活动原则等都是正确的。居民自治制度在实践中不断完善，在城
市基层社区建设和服务中发挥着越来越重要的作用。

　　二、居委会组织法贯彻实施中的主要问题和工作建议

　　这次执法检查，也了解到了居委会组织法的贯彻实施和居委会的
建设，存在不少问题和困难。其中有一些是法律学习宣传方面的问题，
有一些是居委会与基层政府机构的关系问题、任务过重的问题，还有
一些是随着形势发展出现的新情况、新问题。根据检查中了解的情况
和问题，执法检查组进行了反复研究，提出了相应的建议。主要是：

　　1、关于居委会组织法的宣传教育问题。居委会组织法颁布以来，
各地采取多种形式进行宣传教育，取得了明显的成效。但对居委会组
织法真正了解懂得的，主要是居委会干部、居民代表和居民积极分子；
与居委会工作有着直接关系的民政、街道、市区政府职能部门的一些
干部，对这部法律的学习理解还不够透彻，一些普通居民对居委会组
织法的了解更是有限。由于对法律的学习理解不深入，致使有些人存
有模糊认识、甚至错误观点。有的认为居委会就是“看家护院、收卫
生费”的，有的认为街道办事处与居委会是领导与被领导的关系，还
有的认为居委会“过时了”，应当取消。这与法律规定是相悖的。因
此，下大力加强居委会组织法的宣传教育，进一步提高对居民自治重
要意义的认识，是十分必要的。这部法律的基本精神和重要原则，不
仅要使居委会干部了解，而且要使广大居民群众了解；不仅要使广大
基层干部了解，而且要使各级领导干部、特别是执法部门的干部了解。
建议有关主管部门结合下一个五年普法规划，制定深入宣传学习居委
会组织法的具体措施，采取电视、广播、报纸、墙报和学习班、培训
班等多种形式，广泛宣传、认真学习这部重要法律，真正做到家喻户
晓，人人皆知。宣传学习要密切联系实际，坚持用宪法和居委会组织
法统一对居民委员会的思想认识。

　　2、关于街道办事处与居委会的关系。居委会组织法规定，居民
委员会是基层群众性自治组织，市区人民政府或者街道办事处对居委
会工作给予指导、支持和帮助，居委会协助政府或者它的派出机关开
展工作。但是在实际工作中，一些地方的街道办事处没有正确处理与
居委会的关系，把居委会当成自己的派出机构、当成下属的“腿”，
把“指导”变成了“领导”，把“协助”变成“包揽、代替”，违背
了居委会组织法的规定。有些居委会干部反映，他们的工作80%以上
是完成政府交办的任务，做了一些“不能为（行政执法），又不能不
为（指令性）”的事。有的基层干部反映，居委会自主权很小，没有
独立的人权、财权，上级不经过居民会议讨论就随意撤换居委会干部，
居委会的财产无偿上交，以致影响了居委会干部的工作积极性。正确
处理街道办事处和居委会的关系，对于维护居委会的自治性质，防止
和克服行政化倾向，具有重要意义。一方面，街道办事处要正确对待
居委会，尊重居委会的自治地位；要改进工作方法，要求居委会协助
开展的工作，应当用说服教育的方法，要改变下达指令、跟居委会签
订任务责任书的做法。另一方面，居委会要提高自治意识，明确协助
开展工作主要是向政府反映居民情况，向居民宣传法律、法规、政策，
动员居民自觉履行法定义务，落实有关事项，而不是代替政府部门办
理各项具体的行政事务。

　　3、关于居委会负担过重的问题。目前居委会的任务繁多，不堪
重负。根据调查了解，有些居委会承担了上百项工作任务。居委会任
务过重，主要来自三个方面：一是市、区各个部门层层下派工作任务
过多，形成“上面千条线，下面一根针”，最终都交居委会承担。一
些街道办事处、居委会反映，某些政府职能部门不仅将大量的本职工
作交由居委会办理，而且还下达指标、任务，进行考核和奖惩，完不
成任务要扣减经费、工资、补贴。有些居委会干部反映，“居委会成
了一只筐，什么都往里面装”。二是社区服务任务重。有些地方的社
区服务组织和网络还不够健全，居委会成为社区服务的主要载体。三
是一些地方的物业管理不到位，居委会承担了物业管理公司的许多工
作任务，如绿化、保洁、收费、处理房产纠纷等，增加了居委会的负
担。居委会任务过重，是一个老问题，也带有普遍性，直接影响了居
委会自治活动的开展。为了减轻居委会的过重负担，充分发挥居委会
的自治作用，需要：第一，转变政府职能，减少政府下派任务。长期
以来，市区基层政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事，自己
无力完成，只好下派给居委会。因此，减轻居委会负担，要从源头抓
起，加快政府社会事务的分流，减少政府部门的下派任务。建议：
 （1）对目前居委会承担的任务进行清理归类，根据事项的性质和特
点，确定哪些是需要居委会协助办理的，哪些应当由社区服务体系承
担，哪些应当由政府部门自己去完成； （2）政府有关部门向居委会
布置工作任务，实行归口管理，原则上由办事处“一个口子”交由居
委会协助完成； （3）政府各部门对居委会进行的各种考核、评比和
达标活动要下决心精简、合并，确实需要考核、达标和评比的，原则
上由市区政府统一组织。第二，建立健全社区服务组织和网络，分流
社区服务管理任务。上海市共有社区服务人员91万人，其中志愿者78
万多人，形成市、区、街、居四级服务网络，为社区服务、管理做了
大量实实在在的工作。特别是区街建立的社区服务中心和社区服务受
理中心，实行“一门式”服务，“进一家门，办百家事”，既方便了
社区群众，又减轻了居委会的负担，这一经验值得借鉴推广。第三，
理顺居委会同物业管理公司等单位的关系。物业管理是企业行为，居
委会是居民自治组织，两者的性质和任务不同。属于物业管理范围内
的事项，物业管理单位应当自己去完成，不能推给居委会；居委会作
为群众自治组织，对本居住区的物业管理单位有权进行监督，物业管
理单位要自觉接受监督，与居委会一道搞好社区建设和服务。

　　4、关于社区建设问题。随着改革的深化，城市的发展，城市社
区管理出现了许多新情况：一是社会流动人口增加，农村人口大量涌
入城市，城市人员的“单位”、“组织”属性逐渐弱化，大量“单位
人”变成“社会人”。二是随着政府机构和企业体制改革的推行，政
府、企业原来承担的一些社区服务管理职能被剥离出来，需要探索新
的管理模式，组建相应的社会性工作的承担者和新的载体。三是随着
居民收入水平的提高，居民对社区生活质量提出了更高的要求。面对
这一新的形势变化，上海、南京、本溪、哈尔滨等26个城市选择部分
城区，进行了社区管理体制改革试验。从试点的情况看，大体有两种
做法：一种是适当扩大居委会的规模，调整人员结构，加强社区服务，
如建立社区服务网络，但不另建社区管理组织，保留居委会。另一种
做法，扩大居委会规模，按照地缘、认同感和功能重新划分，将驻区
的机关、团体等纳入社区，做到资源共享、设施共建、事务共管、实
事共办，形成新的社区管理和服务体制。城市社区建设是一个新课题，
还缺少经验，现在的改革探索是有益的尝试，是必要的，也取得了比
较明显的效果。但目前在探索试验中，有两种思想和倾向需要注意防
止，一是用社区管理委员会代替居民委员会，有的地方认为居委会
“落后于形势”，主张撤销居委会，另行建立社区管理委员会。二是
把社区建设服务的任务都加到居委会身上。执法检查组经过认真研究，
认为进行社区建设改革是必要的，势在必行，但是不能违反居委会组
织法的基本原则。居民自治是宪法确立的一项重要政治制度，是城市
基层社会主义民主的伟大创造，应当始终不渝地坚持，不能削弱，更
不能否定。不论社区管理体制怎样改革、调整，对居民委员会要坚持
三个不变：一是自治的性质不能变，二是基层人民政府与居委会的指
导关系不能变，三是自治的功能不能变。在这个前提下，对居委会的
规模、人员构成、工作机构、工作方式等进行适当调整、变动是可以
的。同时还应当明确，居委会建设和社区建设是一致的，但也有区别。
社区是一个地域概念，包涵市、区、街道、居民区，具有一定的弹性，
社区建设内容是多方面的，有些是政府管理的事项，有些是属于群众
自治的事务，有些任务则应当由物业公司等企业事业单位承担。居委
会是社会主义基层民主建设的一项基础工作，居委会作为群众性自治
组织，主要是办理群众自己的事务，当然也要承担一定的社区管理服
务的职能。需要下功夫研究探索的是，如何使居委会的建设和工作与
整个城市社区的建设发展有机地结合。居委会的工作职能可以作必要
的调整，但不能把应由政府、物业管理公司或其他社会中介组织做的
事，都交由居委会来承担，那样做，居委会是承受不了的，也有悖于
居委会的自治性质。

　　5、关于居委会的工作条件和干部待遇问题。虽然经过政府和各
方面的共同努力，居委会的工作条件和干部待遇有了较大的改善，但
是很不平衡，一些地方仍然存在许多困难和问题。从检查的情况看，
还有相当一部分居委会没有办公用房。有些居委会虽然有了办公用房，
但基本的办公设备还很不齐全或者破旧、简陋。由于经济条件限制，
有些地方居委会干部的补贴仍然较低。有些居委会成员辛勤工作了几
十年，因年龄大退下来或因换届落选，生活没有保障。近年来一些年
轻干部进入居委会，但他们的医疗保险和养老保险问题还没有解决，
有后顾之忧。由于我国东西部经济的发展水平很不平衡，居委会工作
条件和工作待遇存在某些差别是难以避免的，但是应当从实际出发，
力所能及地帮助居委会解决一些实际困难问题。要继续增加投入，逐
步改善居委会的工作条件。居委会的办公用房，要纳入城市建设发展
规划，由市区人民政府统筹解决。居委会办公经费和干部的补贴，市
区政府财政应当加大支持力度。根据居委会组织法的规定，居委会可
以兴办有关的服务事业（特别在经济欠发达的地方），以增强自我服
务能力。

　　6、关于居委会组织法的修订。居民委员会组织法自颁布到现在，
已经十年了，随着形势的发展，也存在一些不适应新情况的问题。在
这次执法检查中，各地提出了不少修改意见和建议，主要是居委会的
规模设置，居民的界定，居委会干部的选拔、居委会与本居住区的机
关、团体和企业事业单位的关系，居委会在社区建设中的作用等问题。
这些都是居委会组织法中比较重要的问题，建议有关主管机关着手进
行调查研究，为修改法律作准备。

　　全国人大常委会组织的这次执法检查，有一定的声势、影响，取
得了一定的成效，各地反映比较好。为了巩固执法检查的成果，建议
全国人大常委会提请国务院及其有关部门对《居委会组织法》执行中
存在的问题、遇到的新情况和检查组提出的建议进行研究，提出改进
意见和措施，并组织落实。

　　以上报告，请予审议。

　　全国人大常委会办公厅秘书局（2000年12月27日）


　　注：引自行政法论坛。由华琳于2001年3月04日22:11:13上帖。
http://bj2.netsh.com/bbs/91497/messages/1354.html