了不起的历史跨越

　　国家兴、民族兴、法制必兴。1989年，《中华人民共和国行政诉
讼法》由全国人民代表大会颁布出台。1990年10月1日，这部法律正
式实施，这是我国发展社会主义民主，健全社会主义法制的一个重要
标志，最高法院院长肖扬说，在中国开展行政审判是一个了不起的历
史跨越。

　　河南省是最早开展行政审判的省份之一，早在1989年行政诉讼法
颁布之前，河南就被最高人民法院确定为开展行政审判的5个试点省
份之一。

　　10年来，该省法院共审结各类行政案件10万余件，约占全国的六
分之一。据该省高院统计，在已审结的行政案件中，原告的胜诉率为
46.82％；被告的胜诉率为49.69％；作其他处理的占3.49％。近几年
来，全省行政审判工作局面日益活跃，诉讼到法院的行政案件类型也
逐年增多，由起初的土地、公安、工商等20余类，发展到目前的包括
教育、财政、农民负担等50余类，几乎涉及到了所有的行政管理领域。
不少法院在行政审判工作中尤其注意受理新类型案件和影响大、社会
各界比较关注的大案要案，行政审判领域不断扩展；不少法院将政府
部门长期未能解决的老大难案件引入诉讼轨道，并依据法律予以妥善
处理，较好地解决了行政争议，消除了矛盾，服务了经济建设和社会
稳定。10年来，全省法院不断加强行政审判队伍建设，注意从行政审
判工作的特点出发，配备政治素质好，工作能力强，受过法律专业教
育，具有开拓进取精神的法官从事行政审判工作。目前，全省从事行
政审判工作的法官已达800余人。在加强行政审判队伍建设的同时，
全省法院还大力推进行政审判方式改革，使审判质量和效率不断提高。
较好地保护了公民、法人和其他组织的合法权益，也有力地支持和促
进了行政机关依法行使职权，维护了行政执法的严肃性，维护了依法
行政的权威。

　　行政诉讼法的作用之一就是划定行政职权范围，阻止行政机关越
权行事，为公民提供司法救济。从政治的角度讲，它一方面给我国的
民主政治建设提供了重要的保障，确保了我国依法治国方略的推进；
另一方面，它通过维护和监督行政机关依法行政，保护公民、法人和
其他组织的合法权益，化解人民内部矛盾，从而促进社会稳定和经济
的繁荣与发展。青年学者陈端洪对行政诉讼法的法律功能、文化功能、
民主制度功能曾有独到的分析。他认为行政诉讼中公民人格与政府法
律人格的对峙，可以排除百姓的怨气与苦楚，消除行政系统的病毒，
使行政系统更有效地运转，使百姓安居乐业，社会太平。

　　　　　　　　　　“民告官”离你有多远

　　河南省高级人民法院做过的问卷调查显示，在已经经历过行政诉
讼的原告群体中，农民占60.1％，其次分别是工人、商人和干部。而
在这些群体中的农民和工人中，尚有近一半的人在诉讼前对行政诉讼
制度一无所知，他们大都是在往来奔波于政府有关部门的过程中撞上
了行政诉讼这一救济途径的。这表明，行政诉讼制度尚未深入民众的
生活，行政诉讼法的普及程度仍然有待提高。这对一部已经颁布实施
十年的法律不得不说是一份缺憾。

　　行政诉讼法实施之后，一些宣传活动在某些地方受到来自行政机
关的阻力，使得宣传不能广泛进行。有些官员认为，这种宣传是挑动
百姓告政府，是故意制造不安定因素，给行政机关找麻烦；有的还认
为行政诉讼会使行政机关丧失威信等等。这些无疑妨碍了行政诉讼法
的宣传力度，影响了民众对行政诉讼制度的了解。加之中国几千年的
封建历史，“民不与官斗”成了中国老百姓信奉的千古信条。这一切
都使得行政诉讼法的贯彻实施不彻底。

　　我国的行政诉讼制度虽然确立较晚，但作为对地位处于弱势的相
对人的一种司法救济制度，她的立法精神和运作原则并不比西方国家
落后，甚至有些原则更具优越性。这主要表现在，在行政诉讼中，人
民法院主要是对被告人的行政行为的合法性进行审查，行政机关要证
明自己的行为合法，必须由自己来承担举证责任等等。合法性审查原
则，是一种绝对意义上的只对被告行政行为的合法性审查，也就是说
无论原告的行为是否正确，只要被告的行政行为违法或错误，人民法
院都应当裁定被告撤销其行政行为。由于原告在诉讼中对抗的是政府
机关，处于相对的弱势地位，因此，对被告行为的违法性，原告不承
担举证责任，这有别于民事诉讼中谁主张谁举证的原则，在行政诉讼
中，原、被告之间是一种真正意义上平等的法律人格的对峙。

　　任何一个国家，其民主法制建设都要经历一个或长或短的历史进
程，处在依法治国进程中的每一个人，都应该有一份崇尚法律文明的
使命，如果我们每个人都能够掌握并运用好行政诉讼法，并积极主动
地去普及这部法律，让更多的人学会并运用这部法律，那么，加快我
国民主法制建设的进程将不再是一句空话。

　　　　　　　　　　法律要真正运作起来

　　伯尔曼在《法律与革命》一书中，把法律区分为书本上的法律和
实际运作中的法律，他强调只有实际运作中的法律才是真正的法律。

　　行政诉讼制度在我国的确立，开辟了我国民主法制建设的新时代，
有着伟大的现实意义和深远的历史意义，然而行政诉讼法运作10年来，
其光景并不尽如人意，原因是多方面的。

　　首先，目前在我国，个人和政府都不同程度地存在着意识障碍。
从个人的角度讲，一方面个人没有意识到自己是一个自治主体，是国
家权利的源泉，而在习惯的支配下将自己的主观自由归顺于权力；另
一方面是公民一旦进入诉讼，缺乏根本的安全保障。一方面，诉讼过
程中被告不依法履行诉讼义务，公民的诉讼权利难以全面实现，另一
方面个别被告事后报复、变相加重处罚，使得原告赢了行政诉讼，却
落个更惨的结局，这就难免人们会把与政府进行诉讼比喻成是拿鸡蛋
碰石头，“民不与官斗”似乎才是颠扑不破的习惯法。

　　从政府的角度讲，政府没有意识到自己是一种法律人格，仍遵从
神话思维，从自身求得合法性，因而守法意识淡薄；没有牢固树立人
道政府、有限政府、责任政府的民主宪政的基本理念，在这种心理驱
使下，个人如何可能与政府对峙呢？其次，是人民法院司法的依附性。
人民法院依法独立行使审判权，不受任何组织或个人的干预，这是宪
法和法律赋予人民法院的权利，然而我国目前司法体制的现状是法院
的人、财、物，都要受制于其他机构，这从客观上造成人民法院的审
判工作很难超脱于当地党、政部门之外。

　　再次，目前我国地方性立法的混乱，也给行政审判带来了迷茫和
困惑。由于一些地方性的法规在某些条款上存在着与国家法律规范的
矛盾甚至对立和冲突，往往使得人民法院在处理某些案件时处于两难
境地，显得无所适从。

　　我们不难看出要想真正实现行政诉讼法的立法目的，加强法制宣
传和教育，破除个人和政府的意识障碍固然重要，但其根本的出路还
在于我国司法体制乃至国家政治制度整体的改革；在于尽快提高法官
自身素质，确立法官独立的品格，树立法治的权威性；在于国家立法
的统一化，在于宪法的法律化，在于民权保障制度的真正确立。

　　注：引自人民法院报2000年9月28日。
http://www.rmfyb.com.cn/html/2000/09/28/00220000928004.htm