水利部重大违规违纪问题查处纪实
北京六里桥地带交通便利，但高层建筑较少，因此，在其东北角，
一座于近两年崛起的椭圆形大楼便格外引人注目。在阳光下熠熠闪光
的全封闭蓝色玻璃幕墙，从北京公主坟一带便可望见。从建筑工地的
标牌上可以看出，这座楼是正在建设中的水利部水利调度综合楼。
外行看热闹，内行看门道。因为工作原因而常到水利部办事的审
计署农业审计司的同志们也注意上了这座与水利部相距不远的大楼：
这样一座高楼是用来搞水利调度的吗？大楼的建设资金又从哪里来？
当接到对水利部1998年中央预算执行情况进行审计的任务时，审计人
员便将这座大楼当做了一个重要目标。请看《中国审计报》记者孔凡
青深入采访后披露——
大楼气派 建设资金从哪来
鉴于1997、1998两年对水利部进行预算执行审计时，水利部从预
算内拨款安排用于大楼建设的资金并不多，审计组决定先搞清该楼的
资金来源。
在调阅有关账簿后，审计人员发现大楼的建设资金主要来源于11
个单位的集资款。但审计人员注意到实际参加集资的单位与开工前审
计报告中提到的集资单位不一致：原报告中拟参与集资的多是水利部
的直属单位，而实际参加集资的大多是地方水利厅、局；开工前审计
档案中所取的会计凭证也与实际的有关会计凭证不一致。该大楼建设
中的违规违纪行为已初见端倪。
在请示审计署领导后，审计组决定，一查到底，查它个水落石出。
审计组重点对集资方之一的中国水利投资公司的集资款来源进行
审计。结果查明，水利调度综合楼的资金来源主要系违规集资。
早在1993年，水利部便从小型基本建设拨款中安排1550万元，开
始进行水利调度综合楼的前期准备工作。1994年，水利部继续从小型
基建拨款中安排1000万元用于水利调度综合楼建设。1995年该大楼工
程正式开工前，为了证明其投资落实、来源正当，水利部基建办公室
弄虚作假改写了记账凭证，将1993、1994两年安排的2550万元小型基
建拨款中的1700万元改写为水利部所属的11家企事业单位的自筹资金，
并于1995年5月12日发出了《关于安排部水利调度综合楼投资的通知》
，该通知明确“1995年安排投资5000万元用于主体工程建设”，而实
际上并未安排。1996、1997年，水利部又分多次下达该项目基建拨款
6100万元。1997年7月，由于建设资金不足，水利部党组会议决定由
各位部领导负责集资，每人不少于5000万元。1997年11月至1998年11
月间，水利部基建办通过签订《集资协议书》，以“对方可以得到与
出资相应的建筑面积使用权30年”为条件，收取11家地方水利机关、
地方及部属企业集资款14600万元。1997年12月、1998年7月，水利部
规划计划司又两次下达该项目自筹投资计划计21000万元，其中通过
上述集资款安排14600万元，其余6400万元至今没有落实。至此，下
达给该项目的投资计划已达到29650万元，超出“批准”的投资额
12650万元。至1998年底，该项目已到位投资23250万元，已完成投资
2313276万元。
审批文件竟然也敢作假
通过审计机关上下的紧密配合，水利调度综合楼建设中的乱集资、
弄虚作假等行为已被查实。但审计组并没有到此止步，他们的心里又
产生了新的疑团。审计组在水利调度综合楼工地现场看到，这座楼的
地上28层中接待大厅、商务、餐饮、会议用房5层，写字间10层，客
房13层，地下2层，不像办公楼，更像高档写字楼。那么，这座楼又
是怎样立项的呢?审计人员通过其他渠道找到了两份文件，一份落款
为1993年4月18日，是水利部向北京市计委提出的《关于申请水利调
度综合楼立项的报告》，发文序号为“水规计1993第276号”。另一
份落款为1993年6月18日，是北京市计委给水利部的《关于水利部水
利调度综合楼立项的批复》，发文序号为“京计基字 1993第2006
号”，同意该项目以“建防洪抗旱减灾监测中心、水利调度中心，完
善长江、黄河等七大流域防汛移动通讯集群，形成全国防汛通讯网络
系统，以及部属流域机构、企业在京设立联络机构，与日本合作建立
中国灌溉排水技术开发培训中心”的名义立项，“批准”的工程总规
模为462万平方米，总投资为17000万元。
审计人员首先对第一份文件产生了怀疑。熟悉水利部机构设置变
革情况的审计组知道，水利部的规划计划司应是1994年以后设置的，
该司前身为水利部计划司，因此，在发文序号上不该出现“水规计”
字样。同时，审计组从水利部档案处也没有找到这份文件。由此，审
计组断定这份“立项报告”有假。立项报告有假，“批复”又岂能保
真？审计组遂对北京市计委的“批复”产生怀疑。
审计组当机立断，派两名同志前往北京市计委调取“批复”文件。
这两名同志在复印文件时留了个心眼，将2006号“批复”与前一个序
号为2005号的文件各复印了一份。文件复印回来后，有一位细心的审
计人员看出了门道：两份文件上加盖的北京市计委的公章圆圈粗细不
一，其中2006号文所盖公章的圆圈较粗。原来北京市计委从1995年1
月启用了新公章，新公章的直径为42mm，而旧公章是40mm。也就是说，
那份北京市计委1993年的“批复”文件上盖的却是1995年后的新公章！
原来，1993年6月24日，中共中央、国务院发出了《关于当前经济情
况和加强宏观调控的意见》，要求严格控制新开工项目，高档宾馆、
写字楼要下决心停缓建，而水利部实际上从1993年便筹划建设此楼。
1995年，当大楼正式要立项、开工时，为了规避国家计委的监督，制
造该楼立项早于上述中央6号文件发布日期的假相，水利部某些人伪
造了所谓立项报告，同时串通北京市计委，并由北京市计委伪造了日
期倒签为1993年6月18日的所谓“批复”。审计组通过甄别这两个文
件的真伪，终于从立项的根本上将建设此楼的合规性予以推翻。因此，
审计组建议，将此楼交由国务院处理。
上下串通 水利资金盖大楼
通过对水利调度综合楼集资及资金来源情况的审计，审计人员发
现，这些集资款大多数来源不正当。水利部与其下属部分单位甚至采
取上下串通的办法，由水利部下拨水利专项资金，然后再返回作集资
款。据查，对参加集资的一些地方，1997年底和1998年水利部通过安
排投资给予了“照顾和补偿”。细心的审计人员做了一个表格，发现
各集资单位的集资金额与水利部给他们的拨款之间呈一种奇妙的正比
例关系。
福建省九龙江北溪供水局参加集资的600万元，便是从1997年12
月10日水利部突击下达计划的、用于北溪引水主干渠治理的800万元
水利资金中直接拿出的。令人啼笑皆非的是，为了急于给参加集资的
单位以回报，水利部在安排项目资金时甚至忙中出“错”，张冠李戴。
河北省水利厅从该省财政借款2000万元参加了集资。1998年，水利
部便从“大江大河堤防”项目资金中拿出2000万元，改变资金投向，
以引黄入卫渠首主体建设的名义拨付给了河北省水利厅。但实际上，
引黄入卫渠首主体建设项目已于1995年竣工，水利部在该工程竣工后
还进行过表彰。而且引黄入卫渠首主体工程也不在河北省境内，而在
山东聊城。河北省的项目申请并不是引黄入卫渠首主体工程建设，而
是引黄济冀总干渠加固、引滦入唐输水工程加固。面对水利部的如此
“照顾”，河北省水利厅也有些无所适从，以至于这笔钱直到审计时
也未敢动用。
这样上下串通，使国家的水利资金“洗”成了楼堂馆所，“洗”
进了小金库，“洗”出了预算监督范围。而为了完成集资任务，一些
水利单位弄虚作假，转移水利建设资金，严重影响了水利建设资金的
正常到位，影响了水利工程建设。
目前，我国的水利建设任务仍非常繁重。据统计，大江大河急需
加固的一类堤防，长江干流有2600多公里，黄河干流有1400多公里，
松花江、嫩江干流有240多公里。重要支流急需加固的二类堤防，长
江有3600多公里，黄河有790多公里，松花江、嫩江有160多公里。为
了加强水利建设，国家投入了大量的资金、人力、物力。仅1998年，
国家实际安排水利基建投资便达36239亿元。在国务院1998年由中
央财政新增发的1000亿元长期国债中，水利建设资金被作为重点予以
了安排。
洪涝灾害历来是中华民族的心腹大患，去年长江、嫩江和松花江
流域更是遇到了历史罕见的特大洪涝灾害。亿万军民流血流汗抗击洪
魔、保卫家园的一幕幕感人的场面在我们的脑海中仍能历历再现。在
抗洪抢险的前沿阵地上，一块石头、一方泥土、一只沙袋、一片木板
都是那么弥足珍贵。可是，在水利建设任务十分艰巨，水利资金缺口
较大的情况下，水利部作为一个领导全国水利建设的国家职能部门，
却采用恶劣手段，欺上瞒下，上下串通，大肆挪用水利建设资金，搞
楼堂馆所，设小金库，买汽车，炒股票，无所不为，令人愤慨。这同
时也提醒我们，法纪的堤防也必须时时加固。
有问题的远不只一栋大楼
从今年1月11日至3月5日的近三个月的时间里，审计署农业与资
源环保审计司的数十名同志为查处这一系列问题做了大量艰苦、细致
的工作。通过审查文件，审计组还揭穿了一次水利部拒不执行审计决
定，制造假文件对抗审计的行为。
1998年3月，审计署派出的审计组针对水利部挤占其他水利工程
项目基建拨款，安排用于住宅、办公及业务用房、机关食堂及车库建
设共计2000万元的问题，在《审计署关于水利部1997年预算执行情况
的审计决定》中要求水利部“应将上述超计划项目资金在1998年计划
安排中从住宅办公用房等项目计划中扣减，转入水利工程项目投资计
划”。
对此决定，水利部有关部门辩称，其住宅及办公业务用房超计划
的问题已经国家计委批复同意。在审计署农业审计司的一再要求下，
1998年6月，水利部将给国家计委的《关于要求调整部分水利基建项
目计划的报告》一文送交审计署农业司。经查实，该文件实系1998年
印刷的假文件，总共只印刷了15份，主要目的是为了蒙混过关，以达
到拒不执行审计决定的目的。
以上只是水利部“利用”文件的一个比较极端的例子。利用文件
改变水利资金投向，挤占、挪用水利资金，则被水利部的某些人用得
极为娴熟。审计组在这次审计中便发现一起水利部利用文件调回南水
北调资金，建立小金库的违纪行为。
审计查明，1994年，水利部下达丹江口水利枢纽管理局南水北调
中线工程前期工作经费13500万元，该局在1994年度该项目基建财务
决算报表中虚列支出，虚报项目投资全部完成。在明知丹江口水利枢
纽管理局南水北调中线工程前期工作并未完成的情况下，水利部不仅
未对其虚列支出、虚报项目投资完成行为予以纠正，反而于1996年1
月16日同意该部规划计划司与国家计委农经司联合下发《关于调整南
水北调中线工程前期工作经费计划的通知》，以“统筹安排用于1996
年南水北调中线工程初设和方案论证等”的名义，要求丹江口水利枢
纽管理局将1994年下达的南水北调中线工程前期工作经费6500万元调
回水利部。1996年4月至1997年1月，丹江口水利枢纽管理局遂将6450
万元退汇给水利部。此前，1995年6月20日，水利部规划计划司要求
丹江口水利枢纽管理局将水利部1994年下达的南水北调中线工程前期
工作经费100万元调给山东威海市水利局，投资用于崮山水库加固和
水文基地建设等。之后山东方面又将此款还给水利部。
自1996年4月以来，水利部机关服务中心对上述先后调回的6550
万元资金的情况，在多次审计中，没有按规定向审计署派出的审计组
提供相关资料。而且，在中央年年安排南水北调中线工程前期工作经
费紧张的情况下，水利部也没有将这笔资金用于南水北调，而是利用
这笔资金存定期存款、牟取利息，乱借乱支。
经过对水利部1998年预算执行情况的审计，并对水利部机关服务
中心等20多个单位的有关事项进行了延伸审计或调查，共查出水利部
弄虚作假，乱拉资金建楼堂馆所，私设小金库，以及大量挤占挪用专
项资金等严重违规违纪问题，涉及金额高达4亿余元。
（又及：据《经济日报》透露，中华人民共和国监察部最近对水
利部原主要负责人挪用水利专项资金兴建楼堂馆所等违纪问题作出处
理，原部长受到行政记大过处分，一名副部长受到行政记过处分，两
名副部长免予行政处分。）
注：引自检察日报正义网2000年9月18日。
http://www.jcrb.com.cn/ournews/asp/readNews.asp?id=4050
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