——记辽宁省一起万名水库移民状告政府案 追索补偿——移民状告县政府 观音阁水库是辽宁省“八五”期间的重点工程项目。从1990年5 月14日正式开工，到1995年9月15日竣工。1992年库区移民便因为动 迁安置补偿问题不断上访告状，而从1997年向本溪市中级人民法院起 诉到2000年5月辽宁省高级人民法院审判终结，历时3年。 在本溪县观音阁水库库区移民长达几十页、数万字的行政诉状上， 记述着移民大规模上访的情况：每天到县政府请愿、静坐的群众少则 几百人，多时达数千人，５年中，县政府几乎无法正常办公。在上访 的５年中，辽宁省各级政府做了大量耐心细致的解释工作，但仍无法 解决移民与政府的分歧。 1997年春，3208户（11841人）移民选出的代表进京上访时，找 到了清华大学律师事务所的两名律师。移民的疾苦，得到了两位律师 的同情，他们决定向移民们提供法律援助，帮助移民依法解决与政府 部门的争端。5月，一份状告本溪县政府不按省政府34号文件规定发 放各种补偿费的行政诉状交到本溪市中级人民法院，请求法院依法判 决补发尚欠的各种补偿费五千万元。 1997年8月13日，本溪市中级人民法院正式立案。消息传出，移 民们奔走相告。当本溪市中院行政庭的李庭长到库区移民居住地调查 时，三千余名移民冒着倾盆大雨前来迎接。 1998年1月16日，此案在本溪市中级人民法院公开开庭审理，三 百多名移民赶来旁听。然而，由于种种原因，1998年4月29日，本溪 市中级人民法院做出了驳回移民诉讼请求的一审判决。移民们不服一 审判决，上诉至辽宁省高级人民法院。 此案作为大型集团行政诉讼案，其诉讼人数之众多，诉讼人情绪 之激昂，诉讼请求之庞杂，在全国尚属罕见，最高人民法院和辽宁省 委对此案非常关注，多次指示要从社会稳定的角度，力争化解矛盾， 妥善处理。在这种情况下，辽宁省高级人民法院于1998年7月6日从移 民聘请的律师手中接过了上诉状，并正式立案。 进退维谷——县政府的苦衷 “压力是巨大的，堪称无法形容。”辽宁省高级人民法院现任行 政庭庭长在接受记者采访时说，“在辽宁省高院受理此案的那些天里， 从行政庭到院领导都为此案寝食不安。”应该说，移民为兴建观音阁 水库离开生活了几辈子的故土，他们从国家的利益出发，服从政府安 排，为水库建设做出了巨大牺牲，他们并没有提出过高和无理的要求， 只是希望政府部门不打折扣地兑现当初在相关文件中承诺的有关补偿 标准。 为了把握事实，也为了那份沉重的责任，辽宁省高院行政庭的法 官们来到了本溪县移民迁居地。在这里，他们耳闻目睹了移民生存的 艰难和无奈。 为确保观音阁水库的建设，妥善安置库区移民的生活，1991年4 月20日，辽宁省人民政府办公厅下发了《关于观音阁水库移民动迁安 置工作意见》的通知，即辽政办发〔1991〕34号文件。同年10月，由 省水电勘测设计院编制的《观音阁水库淹没处理补偿概算》正式出台， 对淹没的各种实物量确定了补偿标准。 然而，移民大规模动迁之日，正是物价大幅度上涨之时。“概算” 中确定的补偿标准，如房屋的补偿标准为每平方米165—205元。省政 府曾在本溪柳沟移民新村进行建房试点，并委托城建局、设计院、本 溪县移民办公室三方共同组织施工和验收。在建房试点中，补偿标准 是在统一请施工队伍、统一购平价原材料、统一建房标准和规定面积 的情况下确定的，而移民个人建房购买的都是议价材料，移民用政府 给的补偿费无法把房子建起来，许多移民因为建房背上了债务。同时， 由于“概算”中对地上附着物，如仓房、猪圈、压把井等所确定的价 值与实际价值差距太大，移民仍然无法用这些补偿款重建家园。 此外，一些移民被安排就业后因工厂效益不好再次下岗，土地问 题也未得到妥善解决，致使有些移民生活困难，个别的甚至有病不能 医，孩子无学上，老人无所养的情况发生。 辽宁省高院的法官们在进行案件调查时，本溪县政府称，关于移 民补偿问题，县政府也认为偏低，并从1991年开始，始终坚持不懈地 向省政府报告，反映移民搬迁的难度。 1991年1月和8月，县人大先后两次组织全国、省、市、县四级人 大代表对库区进行视察，视察后通过录像、照片、报告、致省长的一 封信等各种形式向省里反映补偿标准低的问题，并作为议案提到省第 七届四次人代会上，引起了省政府的重视，使移民个人房屋补偿标准 从砖瓦房每平方米117元提高到165元；草房每平方米90元提高到135 元。但县政府认为由于物价上涨因素，移民搬迁仍有困难，为此县政 府除向省里反映外，还积极采取措施，一是组织全县副科级以上干部 对移民困难户进行包扶，现包扶189户，一包三年，直到脱贫；二是 积极组织移民进行生产开发，鼓励人均耕地不足五分、有条件造地的 移民自己造地，每亩补助400元，并积极扶持移民发展养鸡、养猪； 三是在经济比较困难的情况下，宁可减少县财政收入，出台了15条移 民生产开发优惠政策，每年影响县财政收入一百五十多万元。本溪县 政府自认为在观音阁水库移民动迁安置工作中做了应做的工作，特别 是对移民个人补偿尽了最大努力争取，对自己在此案中居然坐在了被 告席上，表示难以理解和接受。 穷源溯流——法官不言放弃 库区移民生活的确艰难，而本溪县政府似乎也做了份内的工作， 那么，问题究竟出在哪里呢？ 辽宁省高级人民法院的主管领导和行政庭的领导经过反复研究、 探讨案情后，发现观音阁水库工程建设和移民动迁安置有其特殊性， 一是工程建设周期长，从1984年初到1995年竣工历经12个年头。二是 这几年正是我们国家政治、经济体制发生根本性变化的时期。1990年 进行的设计和编制的补偿概算是计划经济时期，而实施移民搬迁时已 进入了市场经济时期。因此，在实施移民搬迁过程中暴露出物价上涨 幅度大等很多实际问题是政府难以解决的。 比如房屋补偿问题，省水电厅编制的“概算”确定的房屋补偿标 准从编制到实施移民建房相差三四年时间，这三四年里物价上涨幅度 大，特别是建筑材料涨幅更大，省计委当时承诺为移民建房提供平价 木材、钢材和水泥，但由于经济体制转变，价格全部放开，平价“三 材”落空。移民在诉讼中提出“移民没有享受平价‘三材’待遇，问 平价‘三材’哪里去了？”事实上不是哪里去了，而是由于价格全部 放开，平价“三材”根本就不存在了。尽管省政府考虑了物价上涨因 素，增加建房价差补贴1200万元，但依然无法解决农民建房所需资金 的差额。 问题的症结找到了，怎么解决呢？如果省政府肯追加拨款缓解移 民的困难，或许移民会自愿放弃诉讼？ 延伸服务——省法院成功结案 鉴于这起大型集团诉讼案件的特殊性，省高级人民法院的法官们 没有拘泥于法定的裁判方式就案办案，而是做到延伸服务。他们一方 面打报告向省政府如实通报情况、为移民申请追加拨款，以解决移民 困难；另一方面又做移民诉讼代表的工作，希望他们顾全大局，争取 早日结案。在一年多的时间里，辽宁高院先后三次向省政府书面反映 移民的困难，陈述补偿标准低的情况，同时，考虑省里财政紧张的实 际情况，请求适当拨款340万元，了结诉讼，稳定社会。 面对移民的实际困难和激烈情绪，辽宁省高院院长田凤岐指示行 政庭马上给省长写紧急报告。1月8日，田院长亲自将报告送到省政府 张国光省长手中。省长阅后，果断批示再为移民拨款300万元。省政 府拨款300万元，给此案结案奠定了基础，带来了希望。至此，合理 发放政府拨款成了法官们的工作重点。他们首先成立了省、市两级法 院和市、县两级信访、移民办等政府有关人员组成的发放领导小组， 组长由高院主管副院长陈英担任。其次，经合议制订出以向全体移民 按人均发放为主，向起诉户倾斜为辅的补偿款发放方案。 方案有了，还必须征求移民意见，和移民达成一致。结果，当辽 宁省高院召集诉讼双方当事人坐在一起讨论拨款发放方案时，5名移 民代表及律师坚决不接受向全体移民按人均发放的方案，认为300万 元拨款是起诉户争取来的，就只应向起诉户按人均发放；而县政府认 为应向库区全体移民人均发放，双方争执不下。 针对双方当事人的不同主张，辽宁省高院行政庭的法官向移民代 表指出，如果依移民代表的意见发放拨款，势必会引起未起诉的移民 上访告状，使本来已经渐渐平息的移民情绪再次躁动起来。疏导说服 工作从早上一直进行到傍晚，最终，移民代表和律师与县政府对辽宁 省高院的千辛万苦和省政府对移民困难的体谅表示理解和感谢。双方 终于在《协调意见书》上签了字，移民代表主动提出撤诉，辽宁省高 院当即准许，并当场向当事人送达了裁定书，移民代表满意离去，法 官们也长长地出了一口气。 谁知第二天，几名移民代表一早便来到辽宁省高院，表示反悔， 声明昨天签字作废，再次重申坚决不同意向全体移民发放拨款，并留 下书面意见，然后拂袖而去。 针对这种情况，陈英副院长带领行政庭领导及主审法官立刻专程 赶到本溪，召开发放领导小组紧急会议，研究对策，决定由两级法院 主要领导共同找移民代表谈话，并与移民的律师通电话，希望其协助 做好工作。 两级法院负责协调工作的法官们分别从为什么要协调结案、省政 府为什么拨款、为什么向全体移民发放拨款并向起诉户倾斜等，做了 晓之以理、明之以法、动之以情的耐心宣传解释。4个小时过去了， 移民代表收回了反悔的书面意见，表示仍按协调方案办的态度。此后， 移民代表又两次到辽宁省高院表示反悔，但都被法院的领导和审判人 员及时做通了思想工作。于是，春耕前300万元拨款终于发放到移民 手中。移民们用这些钱买种子、买化肥，解了燃眉之急。今年6月， 两万多名移民派代表来到辽宁省高院，给行政庭的领导和审判人员送 来了一封感人至深的感谢信。移民代表纷纷对辽宁省高院延伸服务、 稳定一方的审判作风表示满意和钦佩，同时理解政府的困难，就观音 阁水库安置补偿问题表示今后不再上访。6月28日，本案的移民代理 律师、清华的黄宝华律师激动地对记者说：“辽宁省高院延伸办案， 为百姓着想，为全国、为辽宁、为本溪的稳定，为7000户移民做了件 大好事，解决了多年来非常难办而且困扰省政府6年的一个大难题， 在中国法制史上写下了不可磨灭的篇章。” 注：引自法制日报2000年9月11日。 http://www.legaldaily.com.cn/gb/content/2000-09/11/content_ 4920.htm |