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曹玉川诉北京市司法局案回顾 一个小小的法委事务所敢和它的业务主管部门叫板，用司法局有 关人士的话来说,是多年未有的 本案起诉前,当事人找了很多律师事务所请求援助,但没有一个律 师敢挺身而出 为什么会这样呢？当行政机关以它的权威让更多的人闭上嘴巴的 时候，是不是也离它依法行政的目标越来越远 不合理的收费 曹玉川，53岁时自学考试法律本科毕业，1996年4月经北京市司 法局批准，创办密云县第一家民办法律事务所（大华法律事务所）， 并任该所主任。因业务上与县司法局下属法律事务所存在竞争，故该 所创办后备受制约。当事人迫不得已状告自己的业务主管机关，从而 引发了一连串行政诉讼案，直至影响最大的诉北京市司法局吊销法律 服务执照案。 1998年底，密云县司法局要求大华所上缴收据存根，由于曹玉川 坚持按有关文件办事（即财政部门有关“发票存根出具单位保存5年” 的文件规定），并言明欢迎有关人员到所里来检查，密云县司法局以 此为由不再发给专用收据，并以财务制度不健全等原因，给予大华所 通报批评。 恰在此时地税局来人收税，曹玉川提及此事，税务人员答道： “事务所应当使用《北京市服务业专用发票》，司法局私制收据乱收 费本身就有问题，果真如此我们还要向他们收税呢。” 自此，曹玉川才想到县司法局此项收费可能是非法的。 状告司法局 1999年4月4日他以不服通报批评、要求提供收费票据、干涉经营 自主权向密云县法院提起三个行政诉讼。 状告司法局这在当地来讲无异于新闻事件，密云县法院再三说和， 要求曹玉川撤诉。被断然拒绝后，法院出人意料地裁定不予受理。当 事人立即上诉至北京市第一中级法院，得到立案审理的裁定后，密云 县法院方勉强受理，并一直拖至1999年8月5日才宣判：不服通报批评 与要求提供收费票据案均判决维持原具体行政行为，不准进人案判决 在限期内发放登记表。 1999年4月13日，曹玉川以不服密云县司法局违法收取1997、 1998年费为由，再次将其诉至法院。密云县法院亦在左右为难情况下， 拖至1999年8月5日和8月27日才分别宣判：1997年管理费收缴维持， 1998年管理费收缴判决撤销。两个几乎一样的案子为何结果不同呢？ 法院的解释是：不管怎样（因为财政局工作人员的疏忽使1997年 将本不应发放的收费许可证发给了司法局），1997年还是有收费许可 证的，而1998年是无证收费（乱收费）。 同年6月23日，当事人因密云县司法局不履行法定职责再次告上 法庭。而此次起因是密云县物价局通知所有有收费许可证的单位统一 更换新制式许可证，申请表需要业务主管部门签署意见，而密云县司 法局拒不填写意见。此案于1999年9月15日判决，要求密云县司法局 限期履行。 特别指出的是，尽管6个案子当事人才打赢一半，密云县司法局 仍然不能接受，在判决生效后拒不履行。后经当事人于1999年11月14 日及1999年11月22日分别申请，密云县法院在12月6日一齐强制执行。 这对密云县司法局来说，是绝无仅有的先例。 司法局的处处设难 正是由于以上的原因，密云县司法局更加处处设难，最终引发了 曹玉川诉北京市司法局吊销法律服务执照案。 引起本案的直接原因是当事人诉密云县司法局违法收取1998年管 理费期间，正逢一年一度的基层法律工作者《法律服务执照》年审注 册，密云县司法局以违反职业纪律、不服从行业管理为由，向北京市 司法局基层处请示——对大华所法律工作者不予注册。所以自当事人 按期上交执照后，此事就石沉大海杳无音信了。 1999年5月底，在局办法律事务所人员的执照早已发还的情况下， 当事人去追问时密云县司法局仍推说“市局还没有回来呢”。1999年 6月2日当事人专程去北京市司法局询问，基层处一位副处长揭开了谜 底：“北京市各区县的法律事务所，谁不交1998年管理费，这本儿就 不给他！” 至此，本案的起因已完全明了，就是该不该交纳1998年管理费的 问题。至于使用什么发票问题无需争辩，财政、税务部门是国家专业 管理机关，在这方面比司法局更有发言权。 1999年6月3日，当事人以密云县司法局违法吊销执照诉至密云县 法院。但密云县法院在长达三个月后，于9月10日以决定注册在北京 市司法局为由裁定驳回起诉。在此期间，即在当事人起诉后两个半月 的8月17日，北京市司法局才对密云县司法局不予注册的请示作出书 面同意批复，在此以前没有任何文字决定或通知。1999年9月17日， 当事人以北京市司法局为被告向西城区法院提起行政诉讼。 1999年12月15日，西城区法院却以当事人未提供吊销工作执照相 应的事实依据为由，裁定驳回起诉。当事人于12月27日上诉到北京市 一中院，一中院以相同理由在2000年3月14日作出维持原裁定的终审 裁定。终审裁定作出后，当事人当即申诉到北京市检察院，市检察院 于2000年4月13日将此案转到西城区检察院。同时，当事人以“不作 为”向西城区法院提起新一轮行政诉讼，已被受理。 本案中北京市司法局作出同意不予注册的批复，依据是京司发 （1995）144号《关于区、县司法局直管法律事务所和法律工作者年 检注册的暂行规定》。其第五条到第十条，分别规定了予以注册、暂 缓注册、不予注册、不予注册并吊销执照的几种处理办法。第十一条 第五项进一步说明：“凡不予注册的法律工作者，其《法律服务执照》 由区、县司法局收回并报市司法局备案。”需要特别说明的是，《行 政处罚法》颁布后，北京市司法局京司发（1996）267号文对前文进 行了修订，第十条由“法律工作者有下列情况之一的不予注册并吊销 其《法律服务执照》”修改为：“法律工作者有下列情况之一的不予 注册并收回其《法律服务执照》”。由此我们可以得到一个结论：凡 是不予注册的都要“收回”其执照。从规范性文件的延续性和继承性 更可清楚地看出第十条的收回其执照就是以前的吊销执照，只不过碍 于《行政处罚法》在文字上作了技术处理，而两者实质并无不同。 从法理上分析，行政主体赋予行政相对方某种法律资格或法律权 利的行政行为称之为行政许可。颁发执照、证书具体称为资格许可。 年度审查、注册、登记，是对行政相对人持有证书后，资格能力是否 继续有效的审核。如果行政相对人首次申请执照，认为自己符合条件 而行政主体没有颁发，这显然是行政主体的典型不作为行为；但是在 行政相对人已经持有执照或证书后，除因行政相对人自身客观原因不 再满足颁发执照时法定条件以外，行政主体作出的任何否定性结论都 是对行政相对人的资格能力处罚。在这种情况下，也可以说不予注册 （包括暂缓注册）是以不作为方式作出的一种行政处罚。在本案中， 不予注册并收回执照就等于吊销执照。 本案焦点 就此问题，中国人民大学法学院杨建顺教授的看法是：“不予注 册并收回其《法律服务执照》的具体行政行为，虽然在名称上有其一 定的特殊性，但是其实质仍是吊销和拒绝颁发许可证、执照。……对 已经持有《法律服务执照》的上诉人，以上诉人严重违反执业纪律为 由作出‘不予注册’的决定，这不仅仅是拒绝许可，而且还是通过拒 绝许可来达到对‘严重违反职业纪律’行为的制裁。也就是说，此种 具体行政行为当然是典型的行政处罚行为。” 从一审到二审，本案争执一直围绕两个焦点：其一，是上面所分 析的不予注册并收回执照是不是行政处罚；其二，是原告是行政相对 人还是内部工作人员。前一个问题上面已经讨论，后一个问题与前一 个问题密切相关。被告在一审、二审答辩状中均一再强调：法律事务 所是司法行政部门的基层组织，不是外部行政管理行为的对象，不是 社会管理相对人。司法行政机关对原告的工作执照不予注册，不是行 政处罚而是内部管理措施，不应作为法院受案范围。以此来达到排除 法院管辖，使变相的行政处罚不了了之的目的。只是可惜这种抗辩过 于苍白无力，国务院（1998）第251号令《民办非企业单位登记管理 暂行条例》和密云县机构编制委员会颁发的28－0244号《北京市事业 单位法人证书》确认了原告所在的大华法律事务所社会法人的资格， 两级法院的审理也都自然否定了被告的主张。 但是，一审、二审判决书查明事实部分均未对此关键问题明确认 定，从而给以“原告认为市司法局对其实施了吊销执照行政处罚却未 能提供相应事实依据”为由判决驳回诉讼请求打下了伏笔，即实际上 默认了被告的抗辩理由。 既然原告是合法的行政相对人，被告对作出具体行政行为的事实 也无异议，那么本案的审理焦点应当是“司法行政机关对法律工作者 服务执照不予注册的行为是不是行政处罚”以及“该行为作出是否合 法”。众所周知，行政诉讼中被告负有举证责任，在原告提出了存在 具体行政行为侵害合法权益的事实等形式证据并提出诉讼请求后，举 证责任就已经转移到被告一方。因此被告说自己的行政行为不是行政 处罚就要拿出让人信服的理由，仅以是“内部管理措施”是不足以让 人满意的。一、二审法院对此均毫不理会，草草以“没有相应的事实 和法律依据”为由驳回诉讼请求让人百思不解。 行政诉讼难 行政诉讼难，状告司法局更难。一个小小的法律事务所敢和业务 主管机关叫板，用司法局有关人士的话来说是多少年没有过的事。在 本案起诉之前，当事人找到了好几家律师事务所请求支援，得到的答 复是：“我们非常佩服您的勇气，也在道义上给您支持。但是十分抱 歉，这个案子不能接。”当行政机关以它的权威让越来越多的人闭上 嘴巴不敢“说三道四”的时候，不知道是不是与依法行政的目标越来 越远？一面是行政机关大讲要放下架子正视当被告，一面是行政诉讼 逐年滑坡，不禁让人想起了好龙的叶公。 无证收费是典型的制度侵权。曾读过一篇《组织行为与制度侵权》 的好文章，指出司法枉法从个人行为向组织行为演化是腐败的一种新 动向。不难联想，以维护小集体利益为标榜，用组织行为的手段将违 法行为合法化的行政行为同样是一种腐败。 业务行政主管机关干涉自由竞争是与市场经济背道而驰的。无证 收费最多只是谋取小集体的私利，而业务行政主管机关干涉自由竞争 则是与市场精神大相径庭。不管官办所还是民办所，只要不违反法律 法规、执业纪律,就应当让它们在市场经济的大潮中自由搏击。密云 县司法局先是滥用职权不让该律师事务所进人扩大业务，随后又在年 检中罗列罪名故意刁难，主动请示对当事人不予注册，其目的不过是 以行政手段干涉民办所与官办所的市场竞争。谋取小集体私利或许只 是让人侧目，不公正的行政行为却是大大降低了行政机关的威信。 注：引自检察日报2000年07月12日。 |