手续齐全，到相关行政机关办理有关证照却迟迟不予办理，或者
人身、财产受到威胁或损害，请求有法定职责的行政机关予以保护却
一推再推。这是不少人都曾遭遇过的事情。行政机关的这些行为当属
不履行法定职责的行为，按照行政诉讼法的规定，当事人完全可以告
到法院，要求行政机关履行他们的法定职责，使自己的合法权益得到
实现。

　　但遗憾的是，行政诉讼法实施10年来，法院受理的不履行法定职
责的行政诉讼案件却寥寥无几，与大量存在的行政机关不履行法定职
责行为相比，形成了极大反差，出现了行政机关不履行法定职责“事
件多，案件少”的不正常现象。这种现象不仅使部分公民、法人的合
法权益不能实现，同时也助长了行政执法腐败。据笔者调查分析，主
要有以下几个方面的原因：

　　　　　　　　　　　　　　不知诉

　　由于行政机关不履行法定职责是一种不作为行为，由行政管理相
对人的申请引起，与其他具体行政行为相比，行政机关不履行法定职
责是一种被动性的不作为具体行政行为，这种被动性和不作为性，使
相当一部分人误认为它不是一种具体行政行为，往往认为不能对这种
不作为行为提起行政诉讼。因而，不少公民在向相关行政机关申请办
理证照，或请求人身、财产保护后，该行政机关却不予答复，拖延履
行，甚至拒绝履行时，他们想不到通过诉讼途径解决，往往采取的是
非正常办法，诸如托人说情、请吃送礼、纠缠软磨，如果实在没有办
法时，就放弃申请或请求。

　　　　　　　　　　　　　　不愿诉

　　现实生活中，不愿对不履行法定职责的行政行为提起诉讼，主要
是因为行政管理相对人有如下几种认识：一是认为诸如申请办理身份
证、准生证、特种行业许可证等事项是一些小事，没有必要通过诉讼
途径解决而得罪相应的行政机关；二是认为可通过诉讼途径解决，但
“远水解不了近渴”，对于一些急于办理的申请事项，通过诉讼途径
解决在时间上赔不起，不如给行政机关作点“工作”；三是认为对行
政机关不履行法定职责即使可以通过诉讼途径解决，但法院不可能代
替行政机关来履行这些职责，实现申请要求，最终还得依赖于行政机
关，与其绕个弯子通过诉讼途径解决，不如直接做行政机关工作而实
现申请的目的。所以，实践中有相当一部分有求于行政机关办事的人
宁可在行政机关上下功夫，也不向法院提起行政诉讼。

　　　　　　　　　　　　　　不能诉

　　由于法律、法规不健全，对有关行政行为的具体规定不够明确，
致使行政管理相对人对不履行法定职责的具体行政行为无法提起行政
诉讼。法律、法规对有关行政行为的规定不够明确，表现在如下几个
方面：

　　首先，一些法律、法规对行政机关履行法定职责的程序规定得不
够具体明确，行政机关在接受相对人申请时往往不向申请人出具“受
理申请凭据”，致使相对人虽然向具有某项法定职责的行政机关提出
了申请，但在该行政机关不予答复或拖延履行的情况下，因害怕无法
向法院说明曾经向该行政机关提出过申请的事实，不得不放弃提起诉
讼的权利。

　　其次，一些法律、法规对行政机关履行法定职责的期限却没有明
确规定。现实生活中，有的行政机关及其工作人员对行政管理相对人
的申请不予答复，或拖延履行，相对人也是想提起行政诉讼，但对行
政机关的这种不作为行为是否超过了期限找不出明确的依据。在没有
确切把握的情况下，相对人缺乏向法院提起行政诉讼的勇气。

　　再次，一些法律、法规对行政机关是否履行法定职责的标准规定
不明确，即行政机关是否履行了法定职责不好界定，致使相对人在行
政机关不予答复或拖延履行的情况下，无法确认行政机关的行为是否
违反了法律法规，是否是不履行法定职责。如治安管理处罚条例第五
条规定：“对于因民间纠纷引起的打架、斗殴或者损毁他人财物等违
反治安管理行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理。”到底什么
是“情节轻微”，该条例未作明确规定，造成实践中有的打架、斗殴、
损毁他人财物并非情节轻微的事件，都被调解处理，不法行为人得不
到相应治安处罚，受害人非常不满，认为公安机关没有履行法定职责，
但工作人员却振振有辞：我们按条例第五条的规定，作了调解处理，
咋能是不履行法定职责呢?

　　　　　　　　　　　　　　不受诉

　　如前文所述，由于有关法律、法规不完善，缺乏与行政诉讼法相
配套的有关规定，又没有相关的司法解释，致使一些不履行法定职责
的行政案件受理后，审判人员可能陷入进退两难的境地。所以有的法
院对这类案件深感情况复杂，处理起来难度大，一般不愿受理。另外，
一些法院基于法律、法规对有关规定不够明确，就认为这类不履行法
定职责的行政案件既可以受理，也可以不受理。所以，形成司法实践
中法院对这类案件的受理不够积极的现象。

　　上述种种原因表明，行政诉讼法在我国全面实施尚需一个过程，
还需要社会各界的共同努力。

　　注：引自法制日报2000年5月6日。