20年来，全国人大立法权发展经历了两个阶段。第一阶段从1979
年到1992年，立法是在计划经济基础上，在法律工具主义思想指导下
进行的。立法的主要任务是为适应经济建设和现代化建设的需要，强
化行政和对经济的管理。立法的重点是经济法。经济法主要反映计划
经济体制，表现政府对社会的控制和行政部门对经济的管理是它的突
出特点。政府官员把法律看成是可以调动指挥别人、管老百姓的指挥
棒、看成是加强行政权力、保障行政权力和扩大行政权力，而不是监
督行政权、规范行政权和控制行政权的手段。这种状况决定人大法律
的起草和提案主要依赖于政府，政府在立法中起主导作用。这个时期
制定的法律主要是政府管理性的法律。

　　第二个阶段是1993年以来，国家处于由计划经济向市场经济的急
剧转型过程之中，法律的转型是为使其适应市场经济和法治社会的需
要。面对市场经济出现的新的行为方式需要大量地制定法律规范，同
时大量修改计划经济体制下制定的不适应市场经济需要的法律。此时，
立法是以社会主义市场经济的原则为基础，以依法治国精神为指导进
行的。其立法的主要任务是建立市场经济法律体系，进而建立有中国
特色的社会主义法律体系，实现依法治国。这个转变是中国立法的根
本转变，为了实现这个转变，适应市场经济立法的需要，加快立法步
伐，全国人大立法职能和观念也发生了三大转变。

　　1、在立法观念上，由经验立法转变为超前立法。

　　在八十年代，我国立法的一个重要指导观念，就是立法要在总结
经验的基础上，成熟一个制定一个，这就是经验主义的立法思维，它
产生于经济立法。当1979年我国法制重建后，全国人大常委会很快就
确定立法要围绕社会主义现代化建设，以经济立法为立法工作的重点
。常委会的领导同志十分强调经验立法，指出：“立法不能照抄别人
的，要从中国的国情出发，因此，要有一个社会实践的过程。经过社
会实践，有了经验，有多少经验，我们就立多少法。”为了加强经济
立法工作，国务院成立了经济法规研究中心。由它承担了相当大的经
济法研究和起草任务。八十年代上半期，大量的经济法迅速得到制定
。到1985年，全国人大制定了经济合同法、森林法、商标法、专利法、
环境保护法、中外合资经营企业及其税收方面的经济法规有70多个。

　　经验立法思想是一种片面的法律观念。它把法律简单看成是客观
现实的反映和亲自经验的总结，而没有看到法律也具有人类社会的普
遍规律性。人们通过认识规律可以用以指导实践，普遍规律在特定社
会可能会有超前性，通过学习、借鉴、甚至移植，也可以适用于没有
某些实践的社会。

　　认为只有有了自己的经验才能立法的思想，导致立法滞后，总是
不能适应经济和社会发展的需要。它还导致人大立法权旁落，使国务
院实际上主导立法。经验立法观也产生了对法律的工具主义认识。认
为法律是政府管理经济和社会的工具，而管理和总结实践经验主要靠
政府，它们更了解情况，所以，立法也应主要依靠它们。如果它们觉
得经验不够成熟，可先由国务院制定暂行规定。根据经验立法的逻辑，
必能得出执行者、实践者是最有权利的立法者。这一理论把国务院及
其各部委推到立法的第一线，立法的主动权和优先权就让位给政府。

　　经验的立法观念是导致对国务院授权立法的原因。1985年，中共
十二届三中全会作出经济体制改革的决定指出，经济体制改革和经济
的发展，使越来越多的经济关系和经济活动准则需要用法律的形式固
定下来，国家立法机关需加快经济立法工作。中央要求加快经济立法，
但按经验立法的思路，经验不成熟不好立法，没有法律规定，改革开
放不好开展，实际工作又不能等待，怎么办?国务院是执行机关，管
方针政策的执行，由它制定暂行的条例或规定比较好。于是，委员长
会议反复考虑，决定对国务院进行授权立法。可见，改革开放初期，
全国人大对国务院的授权立法是建立在经验主义立法理论之上的。

　　经验立法思想反映了法制重建初期对立法的慎重态度。但今天看
来，它有很大的局限性和片面性。在市场经济改革面对的全新问题面
前，这一理论显得捉襟见肘。

　　为适应建立市场经济法律体系的需要，全国人大常委会在立法指
导思想上发生了根本转变，即抛弃了过去经验主义的立法思维方式，
认识到法律具有超前性的特点。提出了“立法的进程要同改革的进程
相适应，立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革的顺利
进行。”立法指导思想的根本转变，为加快立法破除了思想障碍。市
场经济改革面对的都是新问题，市场经济是法治经济，如果事事都要
有了经验才能立法，市场经济怎么搞?过去先改革、后立法，常常是
经济造成了混乱和巨大损失后亡羊补牢。以立法来引导、推动改革观
念的确立，不但大大加快了立法步伐，以法律推动市场经济改革的进
行，而且能防止改革造成的混乱和损失。

　　对发挥人大在立法中的主导作用，也具有重要的意义。八届全国
人大就是在摆脱经验立法观念的约束之后，立法才获得迅速发展。没
有对经验立法观念的突破，就不可能有市场经济法制的初步建立，不
可能有今天立法的巨大成就。

　　2、人大在立法中的作用，由被动转变为主动。

　　在八十年代，全国人大及其常委会在立法中扮演的角色完全是被
动的。当全国人大及其常委会以立法启动行使职权的时候，其工作机
构难以承担立法起草任务。

　　因此，除了有关刑事、民事和国家机构方面的法律以外的法律议
案，都是由国务院及其部门起草。国务院及其部门不仅掌握了立法起
草的主动权，大部分法律议案的提案主动权也掌握在国务院。

　　1986年，政治体制改革开始升温，全国人大常委会会议趋于活跃，
全国人大立法的主导性开始增强。反映在对法律的审议中，有时不同
意见增多。常委会发扬民主，对有不同意见的法律草案，常委会反复
审议，才交付表决，如1986年制定治安管理处罚条例时，有些委员对
卖淫、嫖宿暗娼是否处以罚款问题意见不一致，争论比较激烈，于是
经过了三次常委会会议审议才通过。在破产法的审议中，一些委员对
当时制定破产法有不同的认识，有的认为条件还不成熟，法律不配套；
有的对某些重要条文有不同意见，如法案涉及到国有企业的资产处理
和下岗职工的安置等问题，破产在当时还是一个难以接受的事实。该
法经过三次常委会会议审议后才通过。1987年制定村民委员会组织法
时，由于该法涉及到在村一级实行自治，它实质上是要改变党和政府
长期以来领导农民的方式，由过去乡镇政府对村实行领导改为指导关
系。法律草案在常委会审议中引起强烈的不同意见，于是该法经过一
次代表大会和三次常委会会议审议才通过。在制定企业法过程中，委
员们对实行厂长负责制有很大的争论，先后经过五次修改才通过。这
些情况表明，此时，常委会在立法中已不完全满足于提案单位提出的
法律草案，不像八十年代初的那样，政府提什么议案就如数通过什么
议案，有的委员开始敢于表达自己的意见，虽然法律草案最终还是会
通过，但需要有人大常委会与行政机关的内部协调和协商。就是说，
人大立法权的行使已不完全是“橡皮图章”了。

　　是市场经济改革需要加快立法步伐，促使全国人大常委会立法地
位迅速转变，使它在立法中发挥主导作用。人大及其常委会立法的主
导作用表现在：

　　（1）制定立法规则。全国人大常委会五年立法规划和年度立法
计划的制定表明，立法已不再是国务院提案，常委会举手通过。制定
什么法律，谁来起草法律和法律案何时提交审议，已经是由全国人大
常委会事先决定。立法规划对法律起草和提案起到约束作用。

　　（2）重要的、综合性法律议案由全国人大常委会工作机构或专
门委员会自行起草。按八届全国人大常委会立法规划，由全国人大专
门委员会、法工委负责起草的法律有46件，占起草总数的30％。而七
届全国人大期间，人大自行起草的法律草案大概只有20％多。九届全
国人大期间，人大自行起草的法律上升到42％。对人大以外的国家机
关起草的法律，安排有关专门委员会进行联系，事先介入，了解情况，
并督促起草单位按时提交法案。

　　（3）委员长会议加强了对法律案的协调。过去向常委会提出的
议案，委员长会议照例列入议程。而今委员长会议对列入议程的法律
议案，常常要听取汇报，了解情况；法律草案解决的主要问题是什么？
草案起草中争论的主要问题，以及本草案中的解决办法等等。委员长
会议在议案提请审议前就力争做到对这些问题心中有数。对有重大不
同意见的法律议案，交有关部门委员会调研后，再决定提交常委会审
议。在常委会审议中有不同意见时，委员长会议也组织有关部门进行
协调。

　　（4）现在常委会审议法律案时，几乎对每个议案的具体问题都
有不同的意见，有的问题还争论非常热烈。这种情况下法律草案在常
委会或专门委员会要作较大的修改，有的甚至要作重大修改才能通过。
有的法律议案在一些关键问题上意见不一时，要经过不止三次常委会
审议才能通过（如证券法经过5年4次会议审议）。个别的法律（如公
路法修改虽经3次会议审议）出现被否决的情况。

　　这一切表明，全国人大及其常委会审议法律已不再被动。尽管国
务院及其部门起草的法律还在人大的立法中占多数，法律草案还带着
很强的部门痕迹。但是，全国人大常委会在立法中已起着主导作用是
不可怀疑的事实：它制定立法规划，控制立法进程，决定法律案是否
列入议程，对法案进行实质性修改，甚至否决法案。

　　当然，全国人大在立法中起主导作用，并不是立法已完全由它说
了算。全国人大与国务院在立法中的关系已是一种互动关系。国务院
提交的法律草案如果不涉及到机构、编制、部门利益分配等问题，或
专业性比较强的法律，全国人大常委会一般都比较容易通过。如果涉
及到上述问题，常委会在审议中常常出现不同意见。常委会委员长会
议就要进行协调，尽可能吸收一些不同意见。如果委员们的分歧意见
较大，一时不能达成一致意见时；或者分歧意见是在人大常委会、专
门委员会与国务院及其部门之间发生时，可能导致法案的多次审议或
搁置。有时法案的搁置并不是为了一个很重要的问题，而是不同意见
来自权威部门。有时对一些有不同意见的议案常委会勉强通过时，会
出现较多的反对票和弃权票。

　　3、在立法指导思想上，由法律工具主义正转变为权利保护主义

　　法律工具主义就是把法律视为强化社会管理和控制的工具，把立
法看成是加强行政管理的手段。法律工具主义在立法中的表现，就是
重视政府的权力，而忽视社会的权利；重视政府的管理，忽视公民权
利的保护。所以，早期立法时有关经济和行政管理性的法律多，公民
权利保护方面的法律少。

　　八十年代末，在政治体制改革的氛围下，我国立法民主化开始提
上日程。立法指导思想和内容开始发生转变。1986年修改的选举法和
地方组织法已体现选举民主化改革的精神。1989年行政诉讼法颁布，
这是一部最典型反映现代法治精神的法律。在中国这个数千年古老文
化的国家，向来以国家为大、权力至尊，视行政官员为父母的政治文
化中，能把政府官员拉到法庭的被告席上，让法官来对政府的行为作
出评判，这不能不说是中国人法制观念的一场革命。中国人开始知道：
政府和官员也是要守法的。行政诉讼法标志着我国向法治迈开历史性
步伐。

　　1993年八届全国人大开始进行市场经济改革，中国立法加快了现
代化和民主化步伐。人大的立法思想更快地实现由管理老百姓到保障
公民权利的转变：立法强调市场经济主体的自主、独立、平等；强调
政府行为的法定性和守法性；重视公民的保护，强调公民与政府权利
义务的平衡等。1993年制定的消费者权益保护法是第一个直接保护最
广大的民众权利的法律，给消费者提供了一件有效防卫的武器。该法
的制定极大地刺激了公民权利意识的增强。1994年，又制定了国家赔
偿法，表明国家公职人员必须严格守法，否则，国家要对其错误行为
承担赔偿责任。1995年，再次修改选举法和地方组织法，推进了选举
制度的民主化。1996年制定的行政处罚法，给行政处罚行为作出了规
范和约束。该法告诉行政官员和公民，行政机关在对公民的人身自由
和财产作出任何的限制和处罚时，必须指出处罚的法律根据，并且必
须依法定的程序进行。否则，处罚将是无效和违法的，国家应对受害
者承担赔偿责任。这样，依法行政这一法治社会的基本准则，不再是
一种法治理念，而开始变成实际行动。1997年对刑法和刑事诉讼法进
行了修改，是中国刑事法律制度的重要改革：它取消了“反革命罪”，
从而改变了刑法长期以来的政治色彩和阶级斗争形象；还取消了过去
可以适用“类推”定罪的方法，确立了“罪刑法定”的原则；取消了
收容审查这种不经逮捕，公安机关就可以拘留犯罪嫌疑人的侦查手段；
将律师参与诉讼从过去检察机关向法院起诉开始，改为公安机关将案
件移交人民检察院审查起诉时即可实质性介入。两个刑事法律的修改，
使我国刑事法律制度向民主化和现代化迈出了一大步。1999年制定的
行政复议法，使受到行政机关违法处罚的公民有了更加方便、更加经
济有效的救济手段。另外，还制定了劳动法、工会法、未成年人保护
法、妇女权益保障法等有关公民权益保障的专门法律。

　　人大及其常委会在审议法律方案时，也越来越从保障人民的权利
和利益出发发表意见。特别是一些由政府部门起草的法律草案往往带
有较强的部门利益色彩，委员们坚持从人民的根本利益出发，严格把
关。如公路法的修改就因一些委员对征收燃油税涉及到增加农民负担，
委员进行了大量的调查研究，敢于发表不同意见，指出国务院的实施
方案不可行，因而在表决时没有获得足够的多数赞成票，使该议案在
九届全国人大常委会第九次会议曾被否决。这是我国人大有史以来的
头一次，它表明我国立法审议质量提高。

　　　　　　　　　　　（作者系全国人大常委会秘书局副局长）

　　注：引自法制日报2000年3月26日、4月2日。