八届人大５年期间共有２８个议案，１１００多名代表呼吁制定
《监督法》。

　　１９９８年“两会”期间，共有１１个要求制订《监督法》的议
案。蒋福弟等３２名全国人大代表联名递交的“加快制订《监督法》”
的议案，被定为“一号议案”。

　　１９９９年“两会”期间，全国政协委员张虎生、艾丰向大会提
交了关于“加强舆论监督”的提案。

　　２０００年，“两会”即将召开，“舆论监督”是否会再次成为
热门话题？

　　张虎生、艾丰提案：尽快制订《新闻法》

　　每年３月，是中国民主政治生活里一段相当活跃的日子，“两会”
在这段时间内举行，它已成为中国民主政治和经济生活的“晴雨表”。
新千年伊始的第一次“两会”已经临近，“监督”的话题会再次成为
今年的热点话题吗？

　　１９９９年３月“两会”期间，全国政协委员张虎生、艾丰向大
会提交了关于“加强舆论监督”的提案。提案主要内容是：

　　１、希望尽快制订《新闻法》；

　　２、在目前出台《新闻法》尚有困难的情况下，可否先制订《舆
论监督法》；

　　３、在此之前，最高法院可否针对目前众多新闻官司中出现的新
闻侵犯名誉权、隐私权等作出司法解释。

　　内容是“立法”，目的是通过立法加强和规范我国的“舆论监督
”。

　　这并不是与“舆论监督”有关的第一份提案。据了解，１９９８
年“两会”期间，广东省代表　　志广的议案就是“尽快制订《新闻
法》”。据全国人大办公厅研究室程湘清主任介绍：九届人大一次会
议期间，共有１１个要求制订《监督法》的议案。蒋福弟等３２名全
国人大代表联名递交的“加快制订《监督法》”议案被定为“一号议
案”。自从１９８７年党的“十三大”中提出“加快我国新闻舆论监
督的立法步伐”后，新闻立法的呼声几乎从未停止过。时至今日，新
闻官司增多、记者屡遭殴打、新闻行业出现不规范现象……都需要新
闻立法的步伐加快。正如社科院新闻与传播法制研究中心主任张西明
所说：“舆论监督不是短期的政治行为，不是政治运动，不是政治口
号，它是依法治国的一种机制，在保证我国经济、政治、社会各个领
域依法行事过程中，具有重要意义。新闻媒介要监督其它领域的依法
行事，首先要具有一个法律的保障机制。”

　　舆论监督：能不能出单体法？

　　据悉该次提案的两位提交者、《人民日报》副总编辑张虎生和
《经济日报》总编辑艾丰，是在１９９９年九届政协二次会议期间，
为尉健行的讲话所振奋，仔细商议后提交上述提案的。当时，政治局
常委、中央纪律检查委员会书记尉健行到二人所在的“新闻出版组”
座谈，并讲了三点：（１）舆论监督是群众监督的一部分；（２）过
去我们新闻界对腐败案件的报道是待纪律检查结束后才报道，只是起
到公布的作用，看来有些案件新闻界一开始就可以介入；（３）新闻
工作者信息灵通、接触广泛、生活在群众之中，容易发现问题，应充
分发挥他们的舆论监督作用。

　　九届政协二次会议结束后，张、艾提案被转到了国家新闻出版署，
国家新闻出版署于１９９９年４月１６日作了回复，内容如下：“制
订《新闻法》的工作始于１９８７年，通过十几年来调研、收集资料，
举行座谈会和论证会，已先后修改出了十几稿，目前《新闻法》仍在
继续进行之中。

　　“关于先出台单项法律、法规的建议，涉及立法体系的安排和立
法技术问题，我们将会同有关部门，认真研究其可行性。另外，有关
司法解释，最高人民法院早已作出解释。”

　　对此回复，两位政协委员一致认为：“在新闻法没有出台前，可
以先制定它的单体法，而且在司法实践中，一些法的制订也是这么做
的。”艾丰认为：“制订《舆论监督法》并不是很复杂的事情，立法
主要是划清‘真实和不真实、故意和非故意、有没有后果、被监督的
对象是公众人物和非公众人物’这样几条界线，在这些方面做出相应
的法律界定并不困难。”对于最高人民法院的有关司法解释，艾丰认
为：最高人民法院的司法解释还需要从加强舆论监督的角度重新加以
研究，它在保证新闻媒介应该享有的“采访权、报道权、批评权、评
论权”等方面体现不够。西南政法大学新闻系周萍也认为：当新闻媒
介的正当舆论权受到侵犯的时候，新闻媒介就无法像其他公民和法人
那样平等地行使诉权，也不能提起反诉。

　　舆论监督为什么难？

　　从国家新闻出版署的回复来看，短时期内《舆论监督法》能否出
台尚存疑问。在当前情况下，怎样更好开展舆论监督？开展舆论监督
的难点又在哪里呢？

　　中央电视台《焦点访谈》总制片人梁建增在接受记者采访时说：
“焦点访谈开展舆论监督有其它媒体不可比的优势：领导支持、群众
关心，即使如此仍有很大阻力，甚至‘被监督者’的抵触情绪更大，
因为他们害怕大量的舆论压力和随之而来的行政监督。我们感觉到舆
论监督的最大困难在于片面的地方保护和部门保护，他们结成利益同
盟，担心扯出一个人会影响到自己，所以‘说情’之风盛行。”大体
来说，舆论监督难，主要是以下几个方面的原因：

　　１．地方保护主义阻挠——据《法制日报》１９９９年４月１５
日报道：河南省渑池县法院下文规定：“县外记者……未经宣传部门
批准，任何单位不得擅自接受记者采访。”《经济日报》还曾报道这
样一件事：河南省泌阳县广播站记者写了一篇关于该县司机酒后驾车
撞人而后逃逸的批评报道，并提供了车牌照，当地公安干警登报对记
者表示感谢。然而这下却惹火了泌阳县委宣传部长，他大动干戈，责
令广播电台台长、副台长等写出书面检查，将记者开除。当地县委副
书记在全县思想政治工作会议上，谈到舆论监督时就公开说：“谁写
泌阳的批评稿，就败坏了泌阳形象，谁就是泌阳的败类。”

　　像河南省上述两地这样的领导干部，在全国仍有不少，正如中央
电视台研究处主任王录所说：“舆论监督难搞，是因为它牵扯到各方
面的利益，利益分歧，对此的认识就难统一。”还有一些“领导”和
非法利益维护者，他们不但拒绝记者的正当采访权利，更对记者实施
人身攻击和伤害，《焦点访谈》曾专门对此作过报道。

　　２．新闻官司的两面效应——从８０年代中期，全国新闻界第一
次涉及侵犯名誉权开始，我国新闻官司分别在１９８８年和１９９２
年两次达到高峰，现在是第三阶段。日益增多的新闻官司，一方面说
明我国公民权利的意识觉醒，另一方面也给新闻界带来很大压力，
１９８８年１１月８日《法制日报》刊登文章说：“动不动就上法庭，
这叫舆论监督怎么搞？”１９８９年１月９日《中国妇女报》也撰文：
“一批评就上法庭，这使中国新闻界处于进退维谷的两难境地。”

　　现阶段的新闻官司，比较复杂，诸如假冒伪劣、技术质量问题、
腐败行为大都牵扯各自说不清的利益，甚至同司法腐败结合在一起。
正如中国政法大学教授江平在“刘秋海事件法律论证会”上指出：
“对国家的公务机关，任何一个公民也好，报纸舆论也好，有一个批
评的权利，也有一个监督的权利。如果我们执行公务的国家机关都以
任何一个公民或者是新闻机构对它的批评，哪怕用语尖锐一些都是侵
权的话，那么这样一个国家的机关就太专权了。”（见《南方周末》
２０００·１·１４）

　　艾丰认为：“新闻官司增多，肯定会冲淡舆论监督的效果，也容
易在内部引起分歧，对记者会形成压力，这样下去舆论监督不可能健
康发展。”

　　３．新闻体制的缺陷——中国人民大学舆论研究所所长喻国明介
绍情况说：“现在有这样一个现象值得考虑：同一个行业或机关办几
份报纸，甚至还有刊物、出版社、音像制作等，无所不包，受其所控，
这些媒体往往会成为行业保护和地方保护的宣传工具，成为不正当利
益保护、自我吹捧甚至逃避腐败惩罚的庇护所。”

　　张西明也认为：“改革开放至今，我国新闻事业已拥有２０００
多家报社、７０００多家期刊、３０００多家电视台、１０００多家
广播电台、６０多万新闻从业者这样庞大的规模，但在管理体制上需
要作相应的改革。”

　　舆论监督遇到的上述问题，已经反映“规范、统一”的必要性，
这就是立法，法立不起来，就不会有统一的行为准则。

　　有人常说：打铁先要自身硬，这对进行舆论监督的人来说是非常
重要的。王录曾告诫记者：“在进行舆论监督时要坚持依法，掌握好
‘度’。记者要明确自己的定位，不能当法官，不能先入为主，即使
掌握了证据，去采访时也应作深入了解，充分听取对方意见。”

　　此外，多渠道、多种形式的不断推动也有助于新闻的立法。据报
道：珠海市于１９９９年５月颁布《珠海市新闻舆论监督办法（试行
）》，要求“任何批评对象不得要求审稿，被批评单位和个人对舆论
监督的新闻有异议时，可通过正当途径反映，不得以任何手段干扰新
闻舆论监督工作。”

　　虽然珠海市这一《办法》还不是地方法规，但张虎生说：“在统
一法规没有出台之前，各地可以先行制订地方法规，在试行中总结经
验。”艾丰也认为，各界应从各方面关心和支持新闻界，法律界应和
新闻界共同研究这些问题。

　　我们已注意到，新年伊始，新闻媒介对舆论监督倾注了更多的热
情。２０００年１月１０日新华社播发记者来信，对北京目前实行
“停车泊位证明”，是否导致部门乱收费现象更加严重提出质疑；近
期，全国多家媒体关注“广东‘爱家’超市保安人员砍掉一名妇女四
根手指事件”等等，世纪之交“舆论监督”分量明显加重。但有法学
专家认为舆论监督永远都是传媒的自身功能之一，而不具备强制力，
这就是它的社会角色。什么时候大家都能用法治的、理性的心态去看
待舆论监督；全社会都能意识到舆论监督是公民参与社会生活，保证
社会公正的不可缺少的手段，那时，我国舆论监督便真正走上了正轨。

　　注：引自南方周末2000.03.03。