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博士研究生 解志勇 一、关闭企业行为的性质 关闭企业行为是指行政机关根据法律、法规、规章和有关国家政 策的规定，对具有严重违法行为（一般是违反法律强行性规定）或者 不符合国家产业政策、环境及资源保护政策的企业，按照法定的权限 和程序，强制剥夺其市场主体（民事主体）生产经营资格的具体行政 行为。关闭有时也称为撤销、封闭、取缔等，其主要形式有吊销、撤 回许可证、营业执照，禁止生产经营，爆破、填埋、铲平等。从行政 法意义上讲，关闭企业行为是行政机关依职权的行政行为，而不是依 申请的行政行为，具有强烈的国家强制性。从民商法上讲，关闭企业 的法律效果是导致企业解散和终结、终止。企业终止后即企业失去市 场主体（民事主体）资格，其民事权利能力和行为能力均告终止。 关闭企业行为的行政法性质是依职权的具体行政行为，分为两种 情形：处罚性关闭和撤回许可性关闭。 一是处罚性关闭。是针对具有严重违法行为的企业而言，他们一 般违反了法律、行政法规的强行性规定，或者未经批准擅自开业经营。 行政机关依据行政处罚法的规定，对企业实施最严厉的行政处罚，如 吊销营业执照、注销登记、查封等。处罚关闭的程序参照行政处罚的 一般程序进行，在多数情况下，实行“罚执分离”。但是，对于某些 具有特别严重情节的企业，也会实行“罚执合并”，即处罚环节与执 行合并进行。这种形式主要是针对那些没有办理有关批准、核准手续， 并且生产经营性质涉及国家法律、法规明确禁止的范围，如非法种植 毒品原生物罂粟等、加工、制造、贩卖毒品，非法印制钞票、淫秽出 版物，非法制造、贩卖盗版光盘、印刷品，非法生产制造爆炸物或对 环境、人身有毒有害违禁物品，非法采矿恶化环境等。其继续存在将 会给国家经济、政治、环境、人民生命财产安全大局造成不可挽回的 巨大损失。行政机关一般通过侦查、检查获取充分证据后，直接对违 禁企业进行捣毁、炸毁、填平、销毁生产设备、断水断电等强制执行 措施，当场实施关闭，即将行政处罚与处罚的执行合并进行。这种关 闭企业形式，一般都伴随着对刑事犯罪的处罚，违法企业及有关责任 人要承担行政和刑事两种法律责任。 二是撤回许可性关闭，又称为政策性关闭。是针对不符合国家产 业政策、环境及资源保护政策的企业而言。这类企业并不是违反了严 格意义上的法律或行政法规，因此不具有违法性，这是它与处罚性关 闭的根本区别。这类企业在开办之初，是符合法律规定的。行政机关 之所以撤回许可其营业的承诺，主要是因为，随着政治、经济的发展， 国家会相应对国民经济发展规划、计划进行必要的调整，或者采矿企 业，如煤矿、铀矿、钨矿资源枯竭，而他们的生产经营方针、策略、 方式已不能适应这种变化，二者产生了不可调和的冲突、矛盾，他们 必须服从国家的大局。国家对因政策调整而被迫关闭的企业应当给予 必要的补偿，对该类企业职工进行就业安置或给予其他形式的救济等。 二、关闭企业的程序 关闭企业等于“宣判企业死刑”，对企业权益影响重大，应当严 格按照法定程序办理。鉴于我国尚无专门的法律规定，只有一些原则 性规定，勾画出关闭企业程序的框架，建议逐步完善。如新修正的产 品质量法第五十六条规定：“拒绝接受依法进行的产品质量监督检查 的，给予警告，责令改正；拒不改正的，责令停业整顿；情节特别严 重的，吊销营业执照。”这项规定意味着，在关闭企业前，一般要有 一个“前置程序”，即先给予关闭企业的警告，责令违法企业限期改 正违法行为。如果企业积极改正，一般不会导致关闭。只有当企业不 听劝阻，继续违法时，才导致停业整顿的严重后果。在停业整顿期间， 违法企业如果仍然没有达到预期的整顿目标，或者拒不整改，最后将 招致被关闭的严厉制裁。 １．处罚性关闭的程序。 行政处罚法对行政处罚的实施规定了相应程序。行政处罚程序有 两种，即一般程序和简易程序。关闭企业程序只能按照一般程序设定， 不能采取简易程序。根据行政处罚法和一些单行法律、行政法规的规 定，处罚性关闭企业的程序如下：立案、调查取证警告、责令限期 整改、（听证）停业整顿、作出关闭的初步决定、通知听证、正式 决定关闭、送达并告知权利、缴销许可证或执照、申请人民法院执行 关闭。 在这几个必需的程序中，要注意以下几点： 一是通过调查取证，对某些严重违法的事实查证属实后，行政机 关应当根据法律、行政法规作出关闭企业的初步决定。 二是要经过两次听证程序。由于行政处罚法规定作出“停业整顿” 的处罚要经过听证，虽然这里的“停业整顿”只是前置程序，但也有 可能成为最后的处罚结果（这种情况下，还必须告知复议或起诉的权 利，但不停止执行）。所以，只要相对人（企业）申请听证，就不能 省略该前置程序中的听证程序。当行政机关作出关闭的初步决定后， 要主动通知相对人第二次参加听证。第一次听证一般要由相对人申请， 质证的中心问题是“是否应受到停业整顿处罚”；而第二次听证，则 必须进行，行政机关没有自由裁量权，其质证的中心问题是“是否应 受到关闭企业的处罚”。 三是作出正式关闭决定的裁决后，送达并告知权利，同时通知工 商行政管理等机关缴销企业许可证、执照。 四是强制关闭企业要申请人民法院执行。环境保护法第四十条规 定：“……当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行 （关闭）处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行 。” ２．撤回许可性关闭的程序 目前，我国还没有关于撤回许可行为程序的完备的法律规定，只 在某些行政法规、规章中有零星的规定。撤回许可行为虽然不同于行 政处罚行为，但是，在行为结果上表现为取消或剥夺权利这一点上是 一致的，都属于负担行政行为，而且关闭企业是涉及重大权益的负担 行政行为。因此，可以参照处罚性关闭程序设定撤回许可行为程序。 其流程图为：发布政策、通知整改、提出补偿方案、通知限期自行关 闭、听证、作出强制关闭决定、送达并告知权利、缴销许可证或执照、 申请人民法院执行关闭、给予行政补偿。 撤回许可性关闭的核心问题是补偿问题，它是行政机关在提出的 关闭企业方案的重要组成部分，行政机关应当组成专门的补偿工作机 构。其听证的核心有两个：一是“是否符合关闭条件”，二是“补偿 方案是否可行”。 三、应注意的问题 关闭企业行为是具体行政行为，合法有效是对它的基本要求。具 体说来，就是要按照主体法定、职权法定、标准法定、程序法定的要 求办理。 一是主体法定。根据我国法律的规定，只有行政机关有权依照法 律、法规、规章和有关国家政策的规定关闭企业。其他任何国家机关、 社会团体或个人都没有这个权力。这是因为我国法律规定，企业的设 立采取登记许可主义原则，企业终结也必然经过注销登记这一环节， 而只有行政机关才享有登记和注销登记的权力。另外并不是所有行政 机关都有权关闭企业，只有法律、法规、规章授权的主管行政机关或 其他行政机关才可以行使关闭企业权力。 二是职权法定。主要是针对有权行政机关的管辖权而言。一般来 说，主管行政机关有权关闭所属企业。其他行政机关行使关闭企业权 力，由特别法专门授权。环境保护法第三十九条指出“……罚款由环 境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭，由作出限期治理决定的 人民政府决定；责令国务院各部门直接管辖的企业事业单位停业、关 闭，须报国务院批准。” 三是标准法定。就是关闭企业的条件要按照法律、法规规定执行。 关闭企业涉及企业的重大财产权益，法律、法规应当规定明确的标准。 从行政法上讲，关闭企业是羁束性行政行为，关闭标准是强行性的， 执法行政机关几乎没有自由裁量权，应当严格按照法定的标准执行， 不得违法操作。该关的不关，不该关的随意关都是违法行为。有关的 审批机关要严格把关。 四是程序法定。也就是关闭企业的方式、步骤、方法要依照法律、 法规的规定。如果是处罚性关闭，主要依照行政处罚法规定的程序。 如果是撤回性关闭，主要由颁发许可证机关依照国家政策和法定程序 办理，并应注意给予被关闭企业以适当的补偿。要充分考虑被关闭企 业转产的可能性，及时给予政策性关闭企业以相应的行政补偿，以及 提供相应的行政帮助或优惠，以帮助被关闭企业从事其他生产经营活 动。对于无力转产的企业，要帮助解决好职工安置和其他生活问题。 政府要积极探索经验，逐步完善关闭企业法律规定，不能搞没有善后 的“关门大吉”，确保被关闭企业的合法权益依法得到保护。 从目前来看，关于关闭企业法律依据的层次和规定的标准、方式 不尽一致。如：公司法第一百二十九条规定为“公司违反法律、行政 法规被依法责令关闭”。国务院的外资企业法实施细则规定为“违反 中国法律、法规、危害社会公共利益被依法撤销”。２０００年北京 市政府办公厅转发文化局《关于治理全市电子游戏经营场所行动的方 案》规定：“对不合格的场所注销登记或吊销营业执照，对无照经营 的坚决取缔。”２０００年国务院总理朱基在九届人大三次会议上 所作的《政府工作报告》，在谈到加大工业结构调整力度时指出： “进一步关闭技术落后、质量低劣、浪费资源、污染严重的小厂小矿； 淘汰落后的设备、技术和工艺，压缩一些行业的过剩生产能力。”由 此可见，关闭企业的依据既有法律、行政法规、地方性法规，也有部 门规章、地方性规章，还有国家产业、环保、资源保护政策。 应当指出，从全国人大及其常委会颁布的法律的指导思想来看， 企业关闭的实质要件的依据只能是法律和行政法规（或国务院的政策） ，其形式要件（主要是程序要件）可以同时以地方性法规、规章为依 据。 注：引自人民法院报2001年05月13日。 http://www.rmfyb.com.cn/public/detail.asp?id=23479 |