20年来，我国立法成绩令世人瞩目。但是，随着我国向法治国家
的迈进，社会主义市场经济体制的建立和加入WTO的临近，对立法质
量的要求越来越高。而立法质量不能完全适应这一需要，还存在不少
问题。比如，有的法律保护部门权力和利益多，保护公民利益少；法
律相互矛盾、打架的问题较为严重等等。针对立法存在的问题，党的
十五大提出了要提高立法质量的要求。如何提高立法质量，成为立法
机关的一项重要的任务。

　　提高立法质量的根本途径要靠发扬民主。主要是通过改进立法程
序，使人民群众有切实可行的渠道参与立法，表达他们的意见，这样
才能避免过多的部门利益。为了提高立法质量，九届全国人大常委会
采取了一系列立法民主化的措施，如常委会审议法律草案由“二审制”
改为“三审制”；常委会增强了立法的主动性，加强了自行起草法律
的工作；重要的法律草案公布全民讨论；采用联组会议进行辩论式审
议法律草案，并进行电视转播。2000年九届全国人大三次会议制定了
立法法，又规定了立法听证制度。立法听证是推进我国立法程序民主
化，以利于提高立法质量的一项新的重要措施。

　　立法听证是一种人民直接参与立法的有效途径。所谓立法听证，
就是立法中就某项立法提案要不要制定为法律，或在法律草案起草审
议中就法律条款的内容，直接公开听取社会意见，并根据这些意见作
出立法决策的程序。这种程序与我国现行立法中采取的法律草案公布
征求意见和法律起草中召开立法座谈会的程序有很大的不同。法律草
案公布征求意见当然是一种广泛的全民参与立法的好形式。但是，公
民只能以书面的形式反映意见，立法机关工作人员加以整理，作为立
法参考，它的效果仍很有限。而立法听证使公民能直接面对立法者口
头直陈意见，而且有不同意见的辩论，使公民的意见能直接影响立法
者。

　　与立法座谈会相比，立法听证也有更为明显的优点：一是立法听
证是一种公民能主动、平等参与立法的民主程序。立法座谈会只是由
立法工作机构邀请专家和有关方面人士参加听取意见，请谁不请谁，
专家是被动的，权在邀请者。而立法听证则是通过公开报名的方式，
由公民主动参加，要不要参加听证，主动权在公民，从而使公民变成
参与立法的主动者，使人人有平等的权利和向立法机关口头陈述自己
的意见。

　　二是立法听证是一种更加公开的民主立法程序。立法座谈会的召
开并不是公开的，什么法律开了座谈会，会上专家谈了什么意见，媒
体并不报道，社会无从知道，会上的意见是否被立法机关采纳，也无
从监督。立法听证则是完全公开的，包括听证会的举行要公告，听证
法案的内容和焦点问题要公开，听证会要完全向媒体公开，自由报道。
听证程序使立法公开，能引起公众对立法更广泛的参与，并使立法处
于社会监督之下。

　　三是立法听证是一种有不同意见辩论的立法程序。立法座谈会可
能只会请支持某一法案的专家参加，也可能被邀请者出于客气，不会
提太多的不同意见。立法听证必须安排不同意见的人参加，而且支持
与反对者应有同等的权利陈述意见，从而会形成不同意见的交锋，使
立法机关能更全面地了解真实情况。

　　最后一点是立法座谈会的意见常常只是作为立法机关的参考，而
立法听证的意见应作为是否立法和修改法律条文的依据。立法座谈会
的意见只发给常委会作为参考材料，但立法听证要由委员会、甚至常
委会组成人员亲自参加听取意见，并且有关委员会作议案审查报告或
者修改法律草案时，应以听证会的意见为依据，没有采纳的意见应予
以说明。

　　立法听证在国外虽不是必须，也是一种普遍采用的制度。我国的
立法听证才刚刚确立，还需进一步借鉴国外的有益经验。现在一些地
方人大开始搞立法听证，证明它是一种发扬民主的好制度，我们应该
在立法中广泛地加以实行，并且应按照立法听证的特点规范操作，而
不能搞成变相的座谈会。立法听证必须贯彻公开、辩论的原则。这一
制度实行，必将大大改善我国的立法生态，使法律能真正反映人民的
意志。

　　（作者单位：全国人大常委会秘书处）

　　注：引自法制日报2001年5月6日。
http://www.legaldaily.com.cn/gb/content/2001-05/06/content_
17159.htm