《法官法》修正案涉及对法官制度的重要改革，2000年7月提请九
届全国人大常委会第16次会议审议后，全国人大常委会和最高人民法院
根据各方意见正在对草案进行认真的修改和完善，准备提请常委会二次
审议。由于这部法律的修改关系到司法改革的发展方向问题，因而引起
法学界、司法界的普遍关注。北京大学人民代表大会与议会研究中心、
清华大学法制与人权研究中心曾邀请二十多位法学专家探讨此事，目的
只有一个——让司法改革的脚步朝着正确的方向迈进。

　　　　　　　　　　 　法官要不要分等级

　　早在1995年，《法官法》就把法官分成首席大法官、大法官、高
级法官和法官。由于只规定了等级而没有规定具体的授予程序，人们
好像也没有过多地注意此事。如今，当《法官法》修正案把法官4等
12级的编制和授予程序实实在在地做出规定的时候，问题也来了：法
官的等级是职称还是职务？法官分出上下高低是否与行政等级有关？
是不是出自高一级法官之手的法律文书比低一级法官作出的法律文书
效力要高？是不是等级低的法官要服从等级高的法官？……总之人们
不明白，法官等级意味着什么？为什么非要给法官分三六九等？

　　按照起草部门权威说法，法官等级是法官级别、身份的标志，是
国家对法官专业水平的确认。定这个等级，是为了增强法官的责任心
和荣誉感。看来给法官定等级初衷是好的，但这样的做法是利大还是
弊大呢？对此专家有不同的见解。

　　■没有法官之上的法官

　　很多专家提出，把法官分出等级，有很大问题。法官审判案件是
代表国家执行法律，所以他只需对法律负责，而不能按照上级或领导
的意志去办案。合议庭成员都握有一票的表决权，即便是庭长、院长
在审判中的权利也是平等的。没有法官之上的法官，这是一个司法理
念问题。如果在同级法院中，法官有等级之分，那是不是在合议庭里，
级别高的比级别低的说话算数，分量重呢？假如这个合议庭是由高级
法官组成，那个合议庭是由初级法官组成，是不是他们做出判决的效
力就不一样？显然不是这样。从草案中我们看到，法官的等级划分标
准只有两条“工龄加职务”，就是说，这个等级与“长”的高低有直
接关系，等级制是一种行政职别的反映，这样的等级制岂不加剧了法
官之间的不平等，又怎么体现荣誉感和责任心呢？

　　■法官毕竟有差别

　　但也有专家认为，按法律规定，上级法院可以改变下级法院的判
决，按最高法院要求，上级法院的法官要从下级法院的优秀法官中选
任。事实上，不同级法院的法官地位身份明显不一样。如果法官没有
任何等级之分，如何体现上级法院的法官比下级法院的法官素质高？
所以法官的等级可以体现在不同级法院的级别上。

　　■任何时候都不能分等级

　　北京大学的贺卫方教授明确提出，任何时候法官都不该分等级，
因为司法决策是个人化的，每个法官对事实的认定、对法律的解释和
信仰都是独立的，这不是上级能够领导的。即使是不同级法院的法官
也不能分等级。不能认为基层法院的法官是低等级的，而高级法院的
法官就是高等级的。应该说，基层法院是对公民权利保护的最重要的
层面，许多案件都是由基层法院受理的，很多人打完一审后不一定再
去打二审，不能让老百姓感觉，这个国家基层法院法官的素质是较低
的，高一级法院法官素质是较高的，这样老百姓就会认为，虽然案件
在一审法院审理，但一审不如二审，他就会产生一个基本的冲动——
去上诉。国家应该通过一定的机制减少上诉量，减轻司法压力。基层
法院更需要通过制度来吸引优秀人才，我们的制度不应让法官都想顺
着等级的台阶往上走。应该让老百姓相信，基层法院的法官照样是优
秀的。这种强化法官之间等级差异的做法，不利于法官独立意识的养
成。司法的真正魅力在于崇高的社会地位和影响社会、推动法律发展
的力量，这种力量完全建立在尊重法官独立的基础上。

　　蔡定剑教授的观点也很明确，他说：“法官等级制是有悖司法改
革方向的，我们知道军队、警察有等级制，军衔分出等级高低，因为
军队的行动要高度的行政化，服从指挥员命令，军衔是为了在战场上
辨别等级身份，明确指挥权，使下级服从上级。警察也有类似情况，
但法官的职业完全不同，法官相互之间应该是平等、独立的，不管哪
级法院的法官在审判中也应该是完全平等的。法官的独立平等性是为
了使每个法官对国家的法律负责，而不对任何人负责。怎么能通过立
法把法官分出等级身份呢？”

　　有人说，实行法官等级制可以解决法官的待遇问题，专家认为，
解决待遇不一定非要通过等级制不可。法官资历不同，业务水平也有
高下之分，待遇应该不一样，但这不能在身份上体现。事实上，现在
同一级法官工资也不同，资历深的就比资历浅的工资高。不能确定一
种与法官职业特点相悖的东西解决待遇问题。

　　司法改革本来是要逐步抹去法院的行政化色彩，恢复司法的本色。
法官等级制给人的感觉是在行政化的画面上又点了一笔浓墨。专家一
致认为，任何改革的具体做法都不应与司法改革的大目标背道而驰，
不能为了眼前利益而忘了大目标，否则还是不改为好。

　　　　　　　　　　　　什么人能当法官

　　我们不得不承认，现在法官队伍有一些滥竽充数者。由一些案件
暴露出来的法官素质之低下令人瞠目。某法院的判决书竟然写错了法
律的名称，判案依据竟然是根本不存在的法律；有位法官宣读判决时，
将“贿赂”读成“有各”。那位屡次被评为“优秀人民法官”的“三
盲院长”，只有小学文化程度。他把治下的绛县法院变成名副其实的
“阎王殿”，何曾有一丝法律气息。可就是这样一个人竟然顺利通过
组织人事部门的考察与审核，登上国家司法机关的神圣殿堂。

　　贺卫方教授的一个假设，足以让人们想象得到，如果什么人都能
当法官会有怎样的恶果：如果一个名牌大学的教授选任不讲标准，不
管什么人都可以来当，不需要什么学位，也不需要什么科研成果，那
么最后导致的结果势必是剽窃别人的科研成果、盘剥学生的成果、不
好好做学问都算不了什么，结果必然是真正优秀的教授在这里呆不下
去，纷纷离开。可见，什么人都可以进法院、当法官，形成的一个后
果是，法官队伍缺乏同质性，不仅仅在法律的语言、知识、规范方面
四分五裂，就连司法伦理也四分五裂，导致同事之间缺少认同和制约。

　　法官的所作所为直接关系到当事人的生命、财产、自由和安全，
在法治社会，法官应是正义的守护神，社会良心的镜子。我们有充分
的理由要求法官品格高尚、学识渊博、公正睿智。对法官的遴选给予
更多的关注，是因为这关系到我们能否拥有一片明朗的法治天空。

　　今后，到底什么人才能当法官呢？

　　《法官法》修正案将法官任职的学历条件由大专提高到本科。就
是说，要想当法官，必须经过大学法律本科以上的专业训练，或者其
他专业本科毕业，有两年以上的法律工作经验，并经过法官资格考试。
“提高门槛”和建立“考试进门”制度得到了专家的一致赞同。但对
一些具体问题，专家们仍有不少建议。

　　■要考虑社会阅历

　　有专家说，在法庭上我们常常看到，胡子一把的教授坐在庭下当
律师，还经常受到年轻法官的当庭训斥。有些法官还没结婚，甚至恋
爱都没谈过，就审离婚案。现在很多审判文书列举完证据就直接写上
权利义务，不阐释法律，让人搞不明白为什么一个案件适用这条而不
适用那条。清华大学教授于安等很多专家认为，法官应有相当的社会
经验和法律基础，这些都需要年龄的积淀，毕业两年的本科生不具备
正确阐释法律的能力。专家建议，高等院校法律本科毕业从事法律工
作满8年至10年、获得法律专业硕士学位从事法律工作满5年、获得法
律专业博士学位从事法律工作满2年的，才有资格当法官。另外，建
议加上一条，从事律师、法学教育工作满若干年者可以当法官。贺卫
方强调，应明确规定，所有法官都要从基层法院干起，不允许一个人
走出校门就直接进入高级法院。

　　与修正案相比，专家把法官的任职条件又提高了许多，这遭到来
自法院人士的质疑：“谁都知道门槛高好，法官素质高好，但这样的
要求实现起来相当困难。现有法官达到本科的比例较低，有许多基层
法院连一个法律本科毕业生都没有，如果门槛太高了，法官人数少了，
案子就审不完了。”对此，于安教授直言，独立行使审判权对法官的
要求很高，如果用人只看到现状，忽视目标是很致命的。

　　■建立统一司法考试制度

　　作为全国人大内务司法委员会委员的应松年教授曾参加了《刑诉
法》实施情况的检查，他明显感觉，律师的水平高于法官，一个重要
的原因是律师的考试制度好。目前司法考试的最大问题是门内考试，
没有敞开大门就不存在人才选拔问题。应松年教授和许多专家一致呼
吁，应该建立一个律师、法官、检察官共同参加的统一司法考试制度，
以及共同的司法职前研修制度。

　　■院长也不能例外

　　修正案规定，担任法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、
副庭长，一般从法官或者其他法律专门人才中择优提出人选；其他人
员担任院长以下领导职务的，任命前必须通过初任审判员、助理审判
员考试。专家们不解，为什么法院院长可以不是法官，可以连初任审
判员的资格都没有？既然法律明确规定必须经过考试才进得法院大门，
为什么法院院长要例外？应松年等专家明确提出，当院长一定要有初
任审判员资格，不能再把法院院长作为地方人事安排的职位。

　　　　　　　　　　　　待遇怎么从优

　　修改草案中一句“法官的工资福利待遇从优”引得大家争论不休。
有人认为，目前在法官质量还不尽如人意的时候，提出法官待遇从优
好像不合时宜。近二十万人的法官队伍，鱼龙混杂，如果让他们都享
受优厚待遇，社会很难接受，财政也很难负担。也有人提出，法官的
选任标准不比别人高，凭什么要求高待遇？

　　的确，正常的逻辑是，先有高素质的法官队伍、高水平的司法质
量才能言谈提高待遇。但如何提高法官素质呢？有两个办法。一是对
现有法官进行培训；二是将社会上的法律精英吸引到法院来，进行
“换血”。问题是现有的待遇根本无法吸引精英。高水平的教授、研
究员、律师的待遇比法官还高，他们怎么会舍高求低呢？

　　不提高待遇无法吸引高水平的人才，普遍提高待遇又不现实，面
对两难选择，怎么办？

　　贺卫方教授的看法是，现在尽管法官素质还不够理想，确实有不
少人不值得享受很高的待遇，但我们需要走出循环论证的怪圈，要有
壮士断臂的豪气，如果不痛下决心解决这个问题，我们永远走不出这
个循环。“待遇从优”后，可能会有相当一部分素质不够高的法官也
因此获得较高待遇，但这个代价必须要付出，否则没有办法解决这个
问题。

　　更有专家提出，提高待遇不仅仅是解决一个腐败问题，根本是体
现司法尊严，即社会对司法的尊重和信心。传统上把法院当作政府的
一个部门，把法官当作公务员，比辛苦程度，看法官是不是比警察更
辛苦，事实上没有哪个职业比农民更辛苦，是不是法官的工资还不如
农民？不应仅从“辛苦不辛苦”这个角度来看问题，而应看劳动的知
识含量和价值。不重视法官的价值不是一个法治国家的思路。现在我
们还没有充分认识到司法在国家事务中的重要性，有人说“一个社会
如果亏待了法官，它最终是要付出沉重代价的”。是不是我们的代价
要付出多一些才能认识到这个问题。

　　另一个很现实的问题是，待遇提高少了，解决不了精英化问题，
提高多了，国家财政不可能拿出这么多钱来。只有减少法官数量，才
有可能提高待遇。对此，肖魏（君合律师事务所律师）等专家提出，
是否可以将现有的法官分为两部分，任命少部分比较优秀的为法官，
把案件的决定权交给他们；让大部分人当法官助理，他们在法官的指
导下做一些书面和案件审理前的辅助性工作，没有案件的决定权。先
给任命为法官的人提高待遇，“让少数人先富起来”，法官助理责任
少一些，俸禄也可以少一些。现在实行的审判长负责制可能就有这个
趋势。

　　对此，一位资深法官提出，精简与我们日益增多的案件是矛盾的。
现在的案子都审不完，如果一个法院就这么几个法官，案子都要经他
们手出去，肯定审不完。在这点上我们不能与国外相比。国外法官的
职能、审判程序、审判的背景环境与我们不一样。法官精英化是方向，
但要修改诉讼程序。现在大部分案件审理是实行合议制，必须三个人
同审一个案子，效率提不高。要修改诉讼法和法院组织法，使法官独
任审判占相当的份额，要大量适用简易程序。在国外，大部分案件是
通过辩诉交易解决的，这在我国是不可思议的，我们应该增加更多的
协调机制、辩诉交易机关，使大量案件通过非诉途径解决。没有这样
的淘汰和筛选，精英化问题解决不了。也有法官的意见恰恰相反，认
为现在办不完案不是因为法官少，而是因为法官素质差。俗话说，三
个臭皮匠顶一个诸葛亮，如果都成诸葛亮，就不用三个人一起办案了。
所以，实行独任制，提高办案效率，首先要解决法官精英化问题，而
这又回到“提高待遇”的问题上了。

　　在专家看来，法官这个特别的职业需要特殊的人才，如此特殊的
人才一定要给他高待遇，现在要解决的是“怎么办”的问题。

　　　　　　　　　　　司法改革由谁设计

　　当前的司法改革用“热火朝天”来形容不算过分。如果说几年前
还是审判程序和审判方式的改革，那现在已经到了司法组织机构和人
员等制度性改革阶段。司法改革的深化，触动了更深层次的问题。

　　司法实践一线的人士感到，司法机关不断推出改革措施，改革的
内容五花八门。法院也好，检察院也好，不管是年初布置工作，还是
年终总结工作都是围绕改革，但又没有一个明确的指导思想，好像改
革的指挥棒就是人大代表的掌声。“掌声响起”固然重要，然而各自
为政，头痛医头，脚痛医脚所带来的负面影响也引起专家们的高度注
意。正像应松年教授所言，法院改革有一部分是它内部可以改的，大
部分不是它本身能改得了的，所以必须由国家通盘考虑司法改革问题。

　　蔡定剑提出，最高人民法院按照大民法的思路对审判庭的设置进
行了改革，取消了经济审判庭，增设了其他审判庭。也许这一改革的
理论和动机是好的，但应该知道，法院组织机构和内部设置是法定的，
而不是可以随便设置的，在还没有修改现行法院组织法的情况下法院
就“大动干戈”，是否有“良性违法”之嫌？法院作为护法机构，自
己不严格依法办事，带来的不良影响是非常深刻的。

　　还有，草案提出，各级人民法院的法官编制由最高人民法院根据
审判工作需要确定，而法官编制关系到国家的人事制度，涉及中组部
和人事部，如果由自己来定，很多问题解决不了。人们有理由怀疑，
这种改革能不能防止法院“自肥”倾向？

　　按照1995年生效的《法官法》，要想成为法官必须经过大学以上
的专业法律训练，或者有两年法律工作经验。就是这样一个低标准仍
然没能落实。一些没有受过法律专业训练也没有法律工作经验的人仍
可以进入法院，成为法官甚至法院院长。最高人民法院原审委会委员
周道鸾分析，实际上法院的进人权并不在法院，而地方往法院塞人时
可以完全不考虑《法官法》规定的任职条件。贺卫方认为，这跟人大
在任命过程中没有有效地行使权力有直接的关系。于安也认为，要很
好地检讨人大在任命时做了什么，是否尽到了责任。人大应有公开的
任命程序。提名权全部放在法院是否合适，提名权在很大程度上巩固
了现在的行政化体制。这些都不是《法官法》能解决的。

　　法院组织机构改革涉及到国家权力关系，当前人大的个案监督，
检察院民事行政监督的设置就涉及不同权力与法院的关系，法院囿于
自身权限，难以对不同权力——比如法院与人大、法院与检察院——
之间的关系提出构想。专家们普遍认为，法院本身是改革的客体，不
能够作为司法改革的决策者。司法体制涉及到公检法、人事制度以及
财物的管理，司法改革涉及政治权力配置以及司法功能定位，关系整
个国家结构和体制，要调动国家和社会大量政治资源和财政投入，法
院不具备这样的条件，而只能在内部敲敲打打，做一些细微的改革，
无力提出整个司法体制改革的框架。司法改革应有一个统一的组织者
和协调者，它应站在国家的角度分配现有司法资源。

　　与会专家们一致呼吁，应该由全国人大常委会担负起司法改革的
统一协调任务，在常委会下设立一个由民意代表、法院、检察院的代
表、律师以及法学专家组成的“司法改革委员会”，对司法改革的重
大问题进行系统研究，提出一个司法改革整体方案，经过全国人大常
委会讨论通过后，在全国范围内认真扎实地加以推行。

　　参加此次研讨的专家还有：郭道晖、吴高胜、潘君、王晨光、高
其才。

　　注：引自法制日报2001年04月09日。
http://www.legaldaily.com.cn/gb/content/2001-04/09/content_
16048.htm