本期嘉宾：蔡定剑（法学博士　全国人大常委会秘书处）
　　记者：马蔚

　　本期提要：

　　所有人都应该明白这样一个观念：立法不仅仅是立法机关的事，
它更是老百姓的权利；而守法也不单单是老百姓的事，也更是政府的
事。

　　卢梭说，法律是公意的表现。立法的过程就是一个社会各种利益
碰撞、妥协、交融的过程。如果没有这么一个过程，这个法可能就会
片面的、部门利益的。它制订起来可能很顺利，可是实施起来可能就
不会太顺利，甚至遭到抵制。

　　法律应该是得到社会共同认可的规范，而不应是国家机关强加给
社会和公的的约束。

　　一个政府的行为，一个领导的命令，都可能让一个人一夜间一无
所有，试想如果制定了一部坏的法律将会给社会利益带来多大的损害！

　　如果说司法是社会正义的最后一道防线，那么立法就是第一道防
线，如果立法源头流出的是污浊之水而不是一汪清流，那么又怎么能
指望下流河水清澈呢？这整个流域的人都会受害。

　　　　　　　　标题一：听证：听老百姓怎么说

　　记者：应该说对中国的老百姓而言，“听证”并不是个新名词，
早在1989年颁布的《行政处罚法》当中便有行政处罚听证的规定，而
《价格法》中关于价格听证的规定也相当引人关注。去年颁布的《立
法法》中也出现了“听证”的规定，值得欣喜的是法律颁布后一些地
方人大已经开始积极尝试举行立法听证，有的地方还出台了立法听证
规则。那么，到底应该怎样看待听证制度在我们国家的发展？

　　蔡定剑：如您所说，听证制度在我们国家经历了从行政处罚听证，
到价格听证，再到立法听证这样几个阶段。你可以发现，行政处罚听
证只是针对具体执法行为举行的，价格听证进了一步，是政府部门在
作出行政决定或措施的时候举行的，而立法听证则更进了一步，是在
国家决策时举行的。

　　听证制度是法治国家里非常普遍，是国家机关广泛实行的一项制
度。我们从国际新闻里常常可以听到这样的听证会，那样的听证会的
消息，如对克林顿性丑闻要举行听证会，调查埃斯特拉达犯罪要举行
听证会，小布什与戈尔之间的选举纠纷也要举行听证会……。显然，
在国外，听证是一个老百姓耳熟能详的制度。

　　记者：在法律中规定“听证”这样一个新名词容易，但是让听证
的真实内涵真正为政府机关认可并在工作中遵循，恐怕并不容易。
《立法法》中对听证只是一提而过，在实际操作中便容易出现了有关
立法机关做法五花八门的现象。我觉得，很有必要对“听证”的内容
作一下解释。

　　蔡定剑：听证制度并不是很高深的理论问题它就是国家机关（包
括司法、执法和立法机关）通过公开的程序听取观点不同的各种意见，
从中获取其决策、决定、裁决所需要的信息，以便决策、决定和裁决
更为正确、公正。在西方国家，听证是法律规定给国家机关的义务。
听证最早在司法机关中实行，审判本身就是一个听证的过程，一个倾
听双方（也就是控方和辩方）之间阐述事实和证据的过程。这个过程
让当事各方平等地讲明各自的道理，从而使法官明白事实的真相，以
便于做出正确的裁决。后来，运用到行政机关，行政机关做出一个决
定要经过听证程序，立法机关的立法更普遍地实行听证。听证就是通
过一种公开的程序（这一点很关键），让社会公众能参与到国家的立
法、执法和司法的各项活动中来。这是现代民主制度实现的具体途径。

　　　　　　　　　标题二：听证的关键是公开

　　记者：说到立法听取各种意见，我们长期以来在立法中不是也有
立法座谈会征求各种意见吗？为什么还要搞立法听证制度，立法听证
与座谈会有什么区别？

　　蔡定剑：这个问题在当初《立法法》讨论的时候就有人提出来，
说我们的立法过程已经有民主的方式，比如在法律草案在起草、审议
过程中要开专家座谈会、有关国家机关座谈会，还要把法律草案发给
全国各地方征求意见；既然有了这样一些座谈会的方式，为什么又要
引进听证会制度，是不是赶时髦？

　　当然不是，与座谈会相比，听证会有几个显著的特点，而这些特
点是座谈会所不具备的，而恰恰又是民主的基本所在。

　　首先，听证会是立法机关更加公开、公平从而也就是更加公正的
获取信息的手段。为什么这样说呢？过去我们开立法座谈会，都是由
起草或者审议的机关邀请专家或有关部门的人士来参加。这看起来与
听证会一样，但不同就在于对于什么人可以参加座谈会，主动权在立
法机关，我想邀请谁就邀请谁，支持这个法案的我可能就邀请，反对
这个法案的我可能就不邀请。这样主观随意性就大了些，而公平性就
少了些。

　　听证则要求采用公告的方式，立法机关公开贴出来告示，说某个
法律要举行听证会，老百姓可以主动报名参加。不是由立法机关主观
决定邀请谁，而是老百姓自愿选择是不是要说话，主动权在老百姓手
中。这样老百姓就变成了积极主动的参与者，而不是被动的、想参加
而参加不了，或者参加了只是配角。这样，公民都有权利来参与意见。
这就更有利于立法者全面掌握民意并加以权衡，而且是在公平参与的
基础上的权衡，就比较能作出正确决定。此外，听证会的举行是公开
的，媒体是可以公开报道的，从而也可以进行监督的。以前我们什么
时候开了座谈会，你知道吗？

　　记者：没有渠道了解。

　　蔡定剑：你不知道他什么时候开了一个关于什么内容的座谈会，
因而关于座谈会上有什么意见，尤其是怎么处理这些意见，你更是不
知道。这就缺少社会的监督。而听证会是要向媒体公开的，座谈会上
有哪几方面的意见就会通过媒体公开报道出来，那么立法机关对这些
意见不理不睬当然就不行。因为媒体在关注，老百姓也在看结果。所
以，公开性以方便民主监督是听证会一个很重要的特点。

　　听证会的另一个特点是抗辩性。我们可以设想一下，当立法听证
会的公告贴出去之后，什么人会比较积极地参与？肯定是那些与法律
草案利益相关的人，特别支持这个法案的人和特别反对这个法案的人
是最积极的。这样有着截然相反意见的人都能够在听证会上充分阐述
自己的主张，这样不同的意见就会形成抗辩。这也是听证会设置的一
个初衷。

　　另外一个很重要的特点是听证会的意见要成为立法的重要依据。
这与座谈会不同，座谈会征求的意见并不必然影响法律内容，有多情
况下，座谈会的意见只是发给委员们只供审议参考，与某些人一致的
意见可能会被采纳，而不一致的就可能是你说了白说。而听证会却要
求听证内容不仅仅作为决策和立法的参考，而且要作为立法的依据。

　　我们现在是法律草案的起草可以听证，国外立法在两种情况下都
可以听证，一是当法律尚处于一个提案的时候，有关部门决定要不要
制定一个法律时，就要求举行听证会，另一种情况是对正在审议的法
律议案也要举行听证会，以决定如何修改法律。主持听证的机关要向
议会提交一个听证的报告，其中要包括听证会的意见和听证者的立场。
这个报告是要公开印刷的，再加上有媒体参与对听证会进行公开报道，
所以听证的机关是不是真正按民意办，会处于全社会的监督之下。这
样可防止听听了事，走走形式。

　　　　　　　　标题三：立法公民的利益所系

　　记者：您刚才更多地是从立法者角度讲立法听证对与制订良法、
保障法律顺利实施的意义，那么从老百姓的角度，立法听证能给我们
带来的最直接的利益是什么呢？

　　蔡定剑：老百姓应该明白，一部好的法律和一部坏的法律，对老
百姓的切身利益的影响是无法衡量的，一个具体的行政行为都可能让
一个人一夜间一无所有，试想一部坏的法律会给社会利益带来多大的
损害！比如说北京市以前不管什么车一律在规定年限报废的规定，有
的出租车可能跑了10万公里，有的私车或单位车可能才跑了2万公里，
却都要强行报废，这会给这些个人或单位造成多大的损失？如果对于
这些事情进行公开听证，老百姓的意见能够被采纳，又会避免多少损
失？最近有律师向铁道部叫板，质疑春运期间未经价格听证便上浮票
价属于违法，这说明一个不遵守民主程序的决定都能民众利益的极大
损害，反过来说如果遵守这一民主程序，都能保障广大民众的利益。
可见立法听证更能给人民带来极大的利益。它能保证良法的制定。如
果说司法是社会正义的最后一道防线，那么立法就是第一道防线，如
果立法源头流出的就是污浊之水而不是一汪清流，那么又怎么能指望
下流河水清澈呢？这整个流域的人都会受害。

　　记者：我觉得立法听证制度可能会对我们一直习惯的对法的理解
造成一个较大的冲击。以前我们的教科书上对法所做的定义是统治阶
级意志的体现，而当法律只是立法机关自行其是、自上而下颁行的一
种“金科玉律”的时候，我们也只能这样去理解。但是，立法听证制
度却让我们重新思考法的概念，当全社会不同的利益群体能够通过公
开听证的方式对法律的制订与否、通过与否发表意见、起到作用的时
候，法律在我们看来成了不同利益集团之间协商、谈判、妥协之后的
产物，或者像您说的，一种契约，一种共同认可的权利义务的约定。

　　蔡定剑：如果立法听证真正搞起来的话，它的意义非同小可。它
让所有人都应该明白这样一个观念：立法不仅仅是立法机关的事，它
更是老百姓的权利；而守法也不单单是老百姓的事，也更是政府的事。
卢梭说，法律是公意的表现。立法的过程就是一个社会各种利益碰撞、
妥协、交融的过程。如果没有这么一个过程，这个法可能就会片面的、
部门利益的。它制订起来可能很顺利，可是实施起来可能就不会太顺
利，甚至遭到抵制。法律应该是得到社会共同认可的规范，而不应是
国家机关强加给社会和公民的绳索。

　　我们过去的传统就是把法律视为当权者的事，与老百姓没有关系，
守法才是你老百姓的事。立法听证制度可能要很现实地改写我们以前
争论过多年的法的概念和理念的问题，它会让人们感受到，法律是公
意的表现，是公众参与的结果，是各种利益相互妥协的结果。这样各
级政府官员需要转变观念：法律是代表公众意志的规范，“依法治国”
并不是“治民”，还要“治官”。老百姓也要转变观念：法律是民意
的体现，你要积极参与制定法律，您也应该遵守你参与制订的法律。
法律是你的意志利益所在。

　　　　　　　　标题三：在良法的统治下生活

　　记者：法官必须听取当事人各方的证据容易理解，因为司法是解
决当事人之间的纠纷，要判断孰是孰非，而制定法律要听取公众的意
见，而且这些意见还要成为促成或搁浅法律的重要理由，至少在当前
人们还不太理解这样做的意义在那里。我国立法新时期也有20年了，
为什么在这个时候提出立法听证制度，这样做的意义在那里？

　　蔡定剑：理解这个问题要从我国法制建设发展的角度看。70年代
末，中国刚刚拨乱反正，国家面临的主要任务是要“有法可依”。所
以十一届三中全会要求把立法工作放到全国人大工作的重要地位。之
后，全国人大作为立法机器开始高速度地运转，从无到有大量地制定
法律，到80年代后期法律体系的主要框架已经有了。法律的数量上来
以后，对质量的要求势必会提到日程上来。尤其是到1992年建立社会
主义市场经济的改革目标提出来以后，全国人大立法就面临着一个更
高的要求：市场经济是法制经济，法律必须得以到执行。

　　法律是否能够顺利实施，当然与老百姓的观念以及执法环境有关
系，但是我觉得法律本身的质量好坏同样是影响法律实施的重要因素。

　　1992年以前实行的是计划经济，法律本身的质量和好坏问题并不
突出，因为法律主要是政府对老百姓的管理规范，法律之间的矛盾不
能明显地暴露出来，即便法律之间形成冲突也是各部门之间“公对公”
的问题。但是，到1993年以后，法律主体的独立的地位、独立的意义
以及独立的利益突显出来，就要求法律本身的质量要高，按法学家的
说法就是法治社会需要“良法”，如果不是“良法”，你的执行就会
受到不同程度的抵触。如果法律之间不能互相协调，反而在执行中互
相打架、互相冲突，就抵销了法律的作用，你又怎么能让公民自觉地
遵从？会引起社会混乱。

　　那么为什么质量不高？现在大家反映比较大的就是部门保护、部
门利益问题。这是由我们的立法机制造成的，立法大量的是由各部门
起草，人大审议的能力有限，这就很难避免在立法中掺杂着浓厚的部
门利益的色彩。怎样解决这个问题？你让委员都是各个法律部门的专
家，这一点做不到，我认为也没有必要。关键的是能够建立一种责任
机制，他要对法律制订负有责任，如果一个代表没有责任意识，有了
不同意见，再有法律意识可能也不会讲话。

　　而当前更可行的就是依靠程序的民主化来保障“良法”的制订，
保障民意的更大程度地参与。引进立法听证制度，就是进一步推动我
国立法的民主化，提高立法质量的好方法。比如说政府部门起草法律，
不少国家也是这做法，如德国就是如此，美国是由议员个人起草法律，
难道就能代表国家和全局利益？起早不要怕部门利益，关键是讨论法
律民众能不能参与。立法的过程就是一个社会各种利益碰撞、妥协、
交融的过程。如果没有这么一个过程，这个法可能就会片面。它制订
可能很顺利，可是实施起来可能就会遭到抵制。如果立法的过程让各
种意见得到表达和参与，就好像一个契约，得到大家的和议，我就会
遵守，如果是强加给我的，我当然难以自愿遵从。

　　我曾在美国国会调查，发现有的法律议案从提出来到最后，提出
议案的议员都不再赞成了。为什么？比如一个议案提出来有5条，到
了立法委员会，委员会一公告，马上就有不同的利益集团盯住这个议
案，给议员写信，打电话，由于有公开听证的制度保障，他也肯定能
参与，同时媒体也公开进行报道。在这样一种公众参与的过程中，议
案不断地得到修改与补充，最后形成一个修正案，可能就变成了15条，
再经过议会辩论，这个时候的议案可能已经完全脱离了起草者的初衷。

　　注：原载《工人日报》2001年2月23日“新闻周末法治新空”。
由作者供稿。