1994年5月12日颁布、1995年1月1日实施的《中华人民共和国国
家赔偿法》，确立了我国的国家赔偿制度，它是民主法治建设的重要
成果，也是国家对公民权利保护日益完善的标志。但是六年来实施的
效果并不理想，在一些地方，公民、法人该申请赔偿的不敢或不愿申
请，行政机关或司法机关该赔偿的不愿赔偿，人民法院该判赔偿的就
是不判，使这部法律的实际作用大打折扣。

　　一部有良好初衷的法律，为什么在实施当中会出现这些问题呢？
原因是多方面的，有国家法治环境尚不完善的问题，有实施中对法律
的理解偏狭的问题，有赔偿经费没有落实的问题，等等。但是国家赔
偿法本身的不完善无疑是直接原因。近一个时期，学术界和实务界对
此极为关注，尽管某些具体看法不同，但是呼声却是一致的：要改变
国家赔偿法目前的状态，修改国家赔偿法已势在必行。

　　2月28日本报与国家行政学院行政法研究中心、中国政法大学诉
讼法研究中心共同举办了以《中华人民共和国国家赔偿法》为主题的
座谈会，来自学术界和实际工作部门的专家学者三十余人出席了会议，
在如何完善国家赔偿法等问题上进行了深入探讨。现将主要观点摘录
如下：

　　一、审视国家赔偿法的归责原则：国家赔偿的归责原则，就是确
定以什么标准确认国家对其侵权行为承担赔偿责任，它是国家赔偿理
论研究和实际立法所面临的首要问题，也是确立国家赔偿责任的关键
所在。国家赔偿法第2条确定的是违法责任原则，即国家赔偿的范围
只限于行政机关或司法机关的违法行为。面对样态繁多、性质各异的
国家侵权行为，违法归责原则显然不能完全调整其赔偿责任。

　　袁曙宏（国家行政学院法学部副主任、博士生导师）：国外关于
国家赔偿的归责原则，主要有过错原则、无过错原则和违法责任原则
三种。我国国家赔偿法确立的违法责任原则当时主要考虑到这一标准
易于掌握，赔偿范围适度。但现在看来，将行政机关或司法机关虽不
违法，却明显不当的行为排除在外，显然不利于保护公民、法人的合
法权益，同时这也与国家赔偿法的某些条款相冲突。如行政机关执法
时滥用法定幅度内的自由裁量权的；司法机关对“没有犯罪或者没有
事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的”，以及“对没有犯罪事实
的人错误逮捕的”，这里的“错误”显然包括违法和明显不当在内；
公共设施设置或管理有瑕疵致人损害的。国家因以上“明显不当”行
为致公民、法人和其它组织受到损失或损害的，国家应当予以赔偿。

　　陈瑞华（北京大学法学院教授）：我国的国家赔偿法规范的内容
是行政赔偿和刑事赔偿两种，总则第2条所确立的违法赔偿原则对二
者皆适用。但我们稍加注意就会发现，国家赔偿法的违法赔偿原则与
刑事赔偿原则是矛盾的，前者强调的是国家机关和工作人员的过错，
违法是赔偿的前提；而后者，从国家赔偿法第15条的规定来看，并不
是违法归责原则。这就是说，我国的立法原意对刑事赔偿和行政赔偿
是有根本区别的，行政赔偿强调违法责任原则，而刑事赔偿没有强调
这一点，把违法责任原则作为总则容易产生歧义。我个人认为应当把
刑事赔偿法和行政赔偿法分开制定。

　　至于刑事赔偿的归责原则，我认为应该是结果责任原则，即只要
公检法机关作出了法律上无罪的决定就一律导致赔偿，无论其主观上
有无过错。在一个法治国家中无罪判决只要是依法产生的，就不应该
追究任何人的不当或过错责任。它的理论基础是公平，公平在刑事领
域一个集中的表现就是天平向弱者倾斜。另一方面从确认原则上来看，
国家没有通过司法程序确认是有罪的人，他在法律上就是无罪的，这
和事实有罪无罪没有关系，存疑不起诉、证据不足不起诉、撤销起诉
等所产生的法律后果都是证明这个人在法律上是无罪的。只要是国家
通过生效的法律裁判作出了法律上无罪的判决，其产生的后果都是赔
偿，这样的好处是不让弱者承担不必要的赔偿举证责任。归责原则为
设定具体的赔偿程序提供了好的依据。当然赔偿的标准也不能只限于
无罪判决，对超期羁押和羁押时间超过法定判刑时间的，也应予以赔
偿。

　　此外，认定一个合理的免责条款也是非常重要的。现行国家赔偿
法免责条款太多，比如“公民自己故意做虚假陈述或者伪造有罪证据
的被羁押或判刑的”不赔，这一条已成为公检法机关钻漏洞最多的一
个条款，因为这条在我国的刑法和刑诉法上已被解释为只要公民两次
变更其陈述都被视为被告有责任。实际上公民故意做出虚假的陈述往
往是被迫的，这里有刑讯逼供和长期羁押的原因，这一点应作为例外
中的例外来看待，不然片面要求公民本人承担责任不公平。

　　二、审视国家赔偿的范围：国家赔偿的范围是指国家承担赔偿责
任的事项范围，也是受害人赔偿请求权的范围。我国现行国家赔偿法
的赔偿范围较窄，司法赔偿范围尤其狭窄，因而扩大赔偿范围已是国
家赔偿法不容回避的问题。

　　袁曙宏：现在国家赔偿的范围太窄，主要是限于公民、法人和其
他特定的组织的人身权和财产权，而不是所有的人身权和财产权。我
认为国家赔偿应包括的内容有以下几点：第一，行政机关制定的规章
以下的规范性文件引起争议的，可以进行复议，还可以附带撤销此文
件，但对其所造成的损害应不应当赔偿呢？第二，刑事赔偿中应当减
少国家免责条款，轻罪重判的，司法机关违法侵害人身权、财产权，
司法机关工作人员纵容他人打人造成严重后果的，违法判决等这些都
应不应赔偿呢？当然如果违法判决要赔偿可能问题更多，错案更难追
究。

　　应松年（全国人大代表、国家行政学院法学部主任）：对于财产
损失，现有规定原则上只赔偿直接损失（有些情况下，连直接损失标
准也可能达不到），对于可得利益损失一概不赔。其中，对于违法罚
没、违法征收的，只返还本金，不计利息；财产已经拍卖的，只给付
拍卖所得的价款，即使拍卖价格明显低于实际价格；吊销许可证和执
照、责令停产停业的，只赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支。
例如，某个连年利润70万元以上的企业，因行政机关的一纸违法决定
而停产，最后倒闭，依照现有法律，国家对该企业可得利润不予赔偿，
对该企业的倒闭也不承担责任。我们认为，国家对行政侵权应当给予
充分赔偿，其赔偿标准不应当低于民事赔偿的标准。在这方面，有关
民事损害赔偿的法律规定和司法实践可以在国家赔偿法修订时予以借
鉴。

　　依照现有规定，违法行为侵犯公民人身自由和生命健康权，只赔
偿物质性损失，而不赔偿精神损害（残疾赔偿金和死亡赔偿金也可理
解为包含了精神损害赔偿；侵害名誉权、荣誉权的，还适用消除影响、
恢复名誉、赔礼道歉三种责任方式）。一个人被违法拘留3天，他能
够得到的全部赔偿，即使依照去年的水平，不足100元。这怎么能让
一颗受伤害的心灵得到抚慰？在国家机关侵犯公民人身自由权和健康
权的情况下，给予一定数额的精神损害赔偿，既能够弥补现有赔偿标
准的不足，又符合受害人对精神损害赔偿的普遍期待。在私法领域，
虽然我国的民法通则没有明确规定精神损害赔偿，但在民事司法实践
中，判决精神损害赔偿已经屡见不鲜。国家赔偿法可以也应当在修改
时，先行一步，对国家侵权的精神损害赔偿作出规定。

　　一些国家对政府人员故意侵权的行为（如殴打）规定了惩罚性赔
偿。我国民事立法中也出现了个别的惩罚性赔偿的规定。在国家赔偿
领域，惩罚性赔偿也值得考虑。对国家机关和国家机关工作人员故意
侵权行为设立惩罚性赔偿，有助于遏制违法，伸张国家赔偿的功能。

　　马怀德（中国政法大学教授、博士生导师）：我国现行国家赔偿
法的赔偿范围过窄，司法赔偿范围尤其狭窄。在行政赔偿领域内应将
“规章以下具有普遍约束力的违法决定命令”纳入赔偿范围。上述规
范性文件制定主体混乱，越权情况严重，制定程序随意性较大，因而
违法现象严重，往往侵犯行政相对人的合法权益；公有公共设施致害
也应纳入赔偿范围内，对公有公共设施的设置与管理上有瑕疵也应由
国家进行赔偿；同时对严重不当的具体行政行为给他人造成损失的受
害人有权要求赔偿。

　　在刑事赔偿范围上我们的赔偿法免责条款过多，不利于保护受害
人的合法权益。刑法中罪责刑相适应原则的确立使得轻罪重判已非违
反刑事裁量权而系违法行为，应将其纳入赔偿范围；同时还应当与刑
事诉讼的规定相协调，将取保候审中的违法罚款及违法没收保证金的
行为纳入刑事赔偿范围；另外刑事诉讼法第15条第一项及第六项的规
定在实践中极易成为违法拘留、逮捕规避赔偿的借口，因此不应作为
国家不负赔偿责任的理由；其他的违法行为造成人身权、财产权损害
的情况也很多，既有公安部门的也有司法机关工作人员的，这些行为
的受害人也有取得国家赔偿的权利。

　　三、关注国家赔偿的程序：国家赔偿程序是国家赔偿责任的实现
过程，更是受害人的权益得到救济或恢复的途径。缺乏程序保障的权
利无法实现。国家赔偿程序设计科学与否直接决定着赔偿请求人的权
利能否实现以及如何实现。我国国家赔偿的程序（主要是司法赔偿程
序）设计极为粗糙，成为国家赔偿法的“瓶颈”。这里的主要问题是
国家赔偿谁是责任主体，是部门还是国家？赔偿决定的作出应该有一
个什么样的程序保障，谁作最终的裁判者？

　　汤鸿沛（最高人民法院赔偿委员会办公室副主任）：现在最大的
问题是赔偿责任主体和义务主体没有区分，其实说到底是一个赔偿费
用的问题。据我所知发达地区不是没有赔偿费，但一些领导碍于面子
不愿赔偿，赔偿可能影响到领导的政绩；而不发达地区政府还是吃财
政饭，财政部门根本拿不出钱来赔偿，因此就搞谁做错了谁赔，这样
国家赔偿就成了部门赔偿、行业赔偿。而国务院关于赔偿费用管理办
法规定，赔偿费用可由赔偿义务机关先行垫付，赔偿义务机关垫付后
到财政部门那里却拿不到钱，这样就加大了赔偿工作的难度，赔偿义
务机关也不愿赔偿。因此导致许多地方法院有关国家赔偿的决定很难
执行。

　　李新生（北京市第一中级人民法院副院长）：实际国家赔偿法非
刑事的司法赔偿这一部分，在实践中真正成为赔偿主体的，或说是赔
偿义务机关大多是法院，而其他能成为赔偿主体的公检和其他部门因
为不被确认而规避了法律，法院最容易成为赔偿主体。所以国家赔偿
法的修改有必要注意这一点，不要让国家赔偿法成为“法院赔偿法”。

　　陈瑞华：根据有关法律规定，公检法的关系“分工负责，互相配
合，互相制约”，共同行使司法权，在这种情况下让法院来决定公安
机关和检察院的赔偿问题是不可能的。检察院有监督法院的职权，和
法院有平等的地位，享有同样的司法解释权，让法院来判定检察院作
为赔偿的义务机关，并最终决定检察机关的赔偿问题肯定会产生矛盾。
不管是检察机关最终撤诉、以不起诉来处理，还是公安机关把一个案
件终止以后对嫌疑人长期取保候审，都说明了我国刑事司法领域没有
一个最终的裁判者。法院最终裁判原则、司法最终救济原则在行政法
领域内不存在。这是国家赔偿问题的刑事赔偿中面临的一个最大的问
题。它会带来很多问题，比如赔偿义务机关的设定问题，赔偿程序问
题，确认程序和复议程序问题，以及赔偿委员会的设置问题。根本问
题不解决其他问题很难办。

　　江必新（最高人民法院行政庭庭长）：国家赔偿应该是司法程序，
实行两审终审，采取合议、上诉等形式。而我国现行的国家赔偿法的
赔偿程序中让赔偿委员会最后作赔偿决定，没有人对国家赔偿进行调
查，而且损害的范围、损失的大小没有经过听证程序不可能搞清楚；
同时不经过对证据的质证也无法对赔偿问题有一个正确的认识。所以
赔偿没有司法的正当程序不行。

　　陈瑞华：国家赔偿法是程序法和实体法的结合，赔偿义务机关有
被告的形式，既然是被告就应有个机构做裁判，根据最基本的司法原
则任何人不得受理自己为当事人的案件，裁判机关应与要处理的问题
利益无涉，但目前我们看到的赔偿义务机关在很多场合下都变成了赔
偿裁判机关，违背了基本的司法原则。因此不如把赔偿义务机关转化
成程序被告，把国家赔偿变成特殊意义的诉讼，受害人是原告，赔偿
义务人是被告，再设裁判。现在的赔偿委员会设在法院，在我国目前
的情况下有其合理性，但从实际上看因为在很多情况下法院就是赔偿
义务机关，这样让法院来审法院行不通。因此虽然目前赔偿委员会可
以设在法院，但要提高它的审级，比如说可以放在高级法院，应由高
级法院赔偿委员会处理，高级法院处理不了的可以考虑由国家设国家
赔偿委员会，这个委员会不应放在公检法里，可以放在人大或相应机
关，让赔偿委员会的委员作为大法官来主持裁决，经过听证会的程序
来决定赔偿的问题，这样才符合司法的基本规律，才公正。如果把赔
偿程序作为一场诉讼程序，根据诉讼的规律来看就完全可以不要确认
程序，复议程序更没必要，统一一个程序向作出生效的法律裁判的机
构申请就可以了。

　　马怀德：国家赔偿法事实上赋予了司法赔偿义务机关对违法司法
行为的终局确认权。由于对确认主体的设定违背了程序正义的基本要
求———任何人不得成为自己案件的法官，所以确认结果的公正性难
以保证。立法原意是给予赔偿义务机关一个“有错必纠”的机会，以
维护其形象及威信，但在没有制度依托的情况下，这一规定极易也往
往被扭曲为“有错不纠”的“护身符”。

　　应立足于我国目前的司法体制，依侵权行为的不同性质及侵权机
关上下级之间的关系性质来确定确认程序及方式。公安、检察机关与
人民法院在刑事诉讼中是分工负责，互相配合、互相制约的关系，因
而对公安、检察机关的某些违法行为不宜由人民法院进行确认。人民
法院在各种诉讼中的违法行为，除错误裁判可循二审及再审程序救济
外，其他行为上级人民法院尚无监督方式。上述行为由赔偿委员会确
认（以重新设置赔偿委员会为前提）较为合理。

　　第一，事实行为侵权的，赔偿请求人有权要求赔偿义务机关确认。
赔偿义务机关确认侵权行为存在的，赔偿请求人可启动赔偿请求程序；
不确认或确认不存在的，可要求赔偿委员会确认并提出赔偿请求。赔
偿委员会确认存在的，可同时决定赔偿金；确认不存在且该行为尚未
进入刑事诉讼程序的，赔偿请求人可依刑事诉讼法第145条及第170条
的规定向人民法院提起刑事自诉。人民法院的有罪判决即为对之的确
认。

　　第二，对于侦查、检察、监狱管理机关作出的刑事非裁判行为以
及其他违反职责的行为，赔偿请求人应当向作出该行为的上一级机关
申请确认。该机关不予确认或对其确认结果不服的，赔偿请求人可请
求赔偿委员会确认。

　　第三，对于审判机关作出的裁判行为，赔偿请求人可依上诉程序
及再审程序申请确认。

　　第四，对于审判机关在诉讼过程中采取的诉讼强制措施、保全措
施、执行措施，以及其他违反职责的行为，赔偿请求人可向上一级人
民法院申请确认，该机关不予确认或对其确认结果不服的，赔偿请求
人可请求赔偿委员会确认。

　　四、关注国家赔偿的标准与数额：国家赔偿的标准是国家赔偿法
确立的根据损害程度确定赔偿额的计算准则，现行的国家赔偿法采取
了直接的物质性损失赔偿原则，这个标准旨在公民最基本的生活和生
存所需，而不是充分补偿受害人的损失，学者们称之为“生存权保障
原则”。从6年多的实践来看，现有的问题不是国家财政负担不起，
而是赔偿标准太低，受害人的损失远远得不到弥补，受害人的精神痛
苦难以得到慰藉。

　　袁曙宏：应提高国家赔偿的数额。数额太低是普遍的问题。世界
各国的国家赔偿数额大体上有惩罚性、补偿性、抚慰性三种。我国基
本上采用的是抚慰性。对侵害人身权的损失我国只赔身体上所受伤害
的损失和限制人身自由的工资损失，而不赔偿精神损失和间接损失，
而且对人身所受损害的损失最多赔20年这不合理，对侵害财产权的损
害只赔直接损失不赔间接损失，这也非常不合理。应当提高国家赔偿
数额，对侵犯公民身体健康权的应参照民法通则规定按受害人的实际
损害给予赔偿，取消最高限制以实际情况来赔偿。对侵犯公民人身自
由的应赔偿工资损失和间接损失。对侵犯财产权造成损害的应赔偿直
接损失和间接损失。对司法机关因故意或重大过失造成损害的应进行
惩罚性赔偿。

　　改进国家赔偿费用的支付办法。国务院1995年1月25号国家赔偿
管理办法在实行中一方面因地方财政收入低而不愿进行国家赔偿，另
一方面由于担心政府形象而拒不赔偿。所以是不是考虑对财政加强监
督，对确有困难的国家可以补贴，另外还可以考虑向保险公司投保。

　　当然，修改国家赔偿法还涉及其它许多方面，但是正如有的学者
所说，或许那都不是最重要的，最重要的是如何看待国家赔偿法，应
该有一个什么样的立法理念。学者们认为，国家赔偿法是国家向公民
兑现宪法权利的一个最终形式，是公民在宪法权利受到损害后得以救
济的方式；学者们认为，现代国家赔偿理念是建立在公共负担平等的
基础上的，我们应该跳出违法和过错的圈子，只要某个个人或组织因
为公共权力行使受到了损害，国家就有义务给予补偿；学者们还认为，
应把国家赔偿作为司法改革的一部分来看待，国家赔偿法所面临的困
境，包括经费的问题、公检法的关系问题、法院和地方政府的关系问
题等，都是司法改革的问题，不是一般的法律问题。总之，这些方面
对于完善我国的国家赔偿制度具有非常重要的意义。

　　（本文内容由本报记者　杨悦新　秦平　整理）

　　注：引自法制日报2001年03月03日。
http://www.legaldaily.com.cn/gb/content/2001-03/03/content_
14147.htm