人类文明的进化，总是伴随着人类对自身一定社区管理的进化而展

开的。迄今为止，人类对一定社区的管理所能够找到的最先进的治理模

式就是民主政治。虽然，民主政治并非最优，比如与独裁相比，民主政

治成本高、效率低。然而，人们从利益衡量角度并经过大量实践，仍然

选择了民主，而摒弃独裁，这就说明人类在无法实现最优的情况下，只

能选择次优。



　　我国宪法规定：一切权力属于人民。这是一个国家实行民主政治的

最重要的宪政基础。然而，如果我们仅仅满足于这样的纸面上的文字，

那么，我们将贻笑后人。有了这样的基础，并不等于民主政治就大功告

成了，更重要的在于以下两个方面：



　　第一，人民以什么形式行使权力的问题。这个问题直接关乎“一切

权力属于人民”的实现途径而不是虚设。现代法治理念认为，一切国家

机关的权力都是通过一定的法律程序由人民授予的，国家机关必须在授

权的范围内行使权力，没有法律根据的行使“权力”，就是越权行为，

是违法的；不仅如此，行使权力还必须符合授权的目的，目的不正当，

就是滥用职权，也是违法的。这些在我国的宪法和行政诉讼法中都得到

了确认。另一方面，当法律没有明文禁止时，属于人民保留的权力，人

民有权行使，实施法律没有明文禁止的行为，不属于违法。象这样的现

代文明理念，应当深深地扎根于一切国家机关工作人员中，官员以“父

母官”自居的理念，不是法治，而是人治，“衣食父母”们有权断了他

的“粮”。



　　有了这样的理念还是远远不够的，重要的是人民行使权力的制度保

障，这是比理念更深层次的问题。我国只在乡、镇一级实行直接选举

（普选制），而县级以上就是间接选举了，由此层层往上，人民意志的

体现也逐渐衰减，这可以从人大代表被官员和行业先进分子占了大多数

就可以看出，因为，在很大程度上把人大代表作为一种荣誉来对待，而

这的根源在于人大代表的提名控制在官员手中，而不是由人民的意志直

接控制，虽然在理论上政府是由人大选举产生的，但实践已经证明被选

举出来的政府或有关机关未必就必然代表人民意志，否则行政诉讼、违

宪审查制度等根本就没有存在的必要。于是，我们能够听到人大代表说：

“通过学习政府工作报告，思想觉悟有了很大提高，很受鼓舞……”，

你是代表人民审议政府工作报告，要用批判的眼光来看报告，要对国家

政权建设和经济建设的重大问题提出有价值的建议，而不是“学习”了，

把主仆关系搞颠倒了。不仅如此，作为政府官员的人大代表却有权审议

自己的顶头上司的工作报告（自己以往的工作成绩也体现在其中），如

果否定这个报告，那不是自己打自己的嘴巴？也违背了行政机关的组织

原则：下级服从上级。这种政府官员与人大代表的双重身份，使得这样

的代表陷入了尴尬境地中。但因这种代表主要是“利益平衡”而“分配”

得来的，以获得荣誉为满足，因而其社会使命感被弱化，身处尴尬境地

而不自知罢了。



　　要解决人民代表大会充分完整地体现人民的意志的问题，即落实

“一切权力属于人民”，我们只有艰难地但却无法回避地推行人大代表

的职业化和精英化，即一旦当选为人大代表，则不得在社会上再从事其

他任何职业，人大代表本身就是一种职业。这种代表采取竞选的方式产

生。当然，有关官员仍可以出席代表大会，只不过不是当然的代表，而

是列席会议，回答、解释代表们所提出的问题。为稳妥起见，可以采取

逐步实施的方式进行，比如，可以先以省、市、自治区各分配10名，以

后每年再以10％的名额递增，这样在若干年后将得到全部竞选制，由

少到多，一方面可以逐步积累经验，且一开始基数较小，也不至于导致

无序。总而言之，当我们疾呼人民对人民代表大会享有充分完整的知情

权时（知情是行使权力的最基本前提），对照“一切权力属于人民”的

宪政承诺时，我们多少还是露出了苦涩的笑。



　　第二，政党在国家治理和社会管理中应以什么形式出现的问题。早

在半个多世纪前，徐特立先生就说过：“党的专政只能说是党的政治主

张透过政府而达到实现，并不是用党来代替政府执行政权。而透过政府

也是由自己的党员在政府中起核心作用，而不是党对政府下命令和强迫

政府执行。更不是政党驾乎政府之上，而是各别的独立机关，各有各的

上下级关系。即党被群众和政府所推重，也不是认为党是他们的上级，

在组织应该服从，而是为着党纲及政策的正确，是一种救国救民以及救

自己的主张，同时党员也是群众所推崇的模范；因此，党的‘党德’和

党的政纲不是在群众和政府机关之上。”*1在同一时期，邓小平也说过：

“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇

事干涉政府工作，随便改变上级政府法令；……有些地方没有党的通知，

政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象。甚有把‘党权高于一切’

发展成为‘党员高于一切’者”，*2因此，邓小平曾提出要解决“党政

不分、以党代政的问题”。*3



　　然而，我们现在的实际运行模式却完全不是这样，而是正党的领导

人直接站到了社会管理的第一线，于是我们经常可以从媒体上看到本应

由政府官员处理的事项却由党委书记出现在各种现场直接发号施令，把

这作为正面形象来宣传。而在党领导一切的理念下，党委书记成了事实

上的第一把手，政府中的“长”成了第二把手，以至于在电影《生死抉

择》一开始就是以李高成能否成为市第一把手的矛盾线索展开。市委书

记是第一把手，市长是第二把手，那意思就是党委和政府是一家了，与

邓小平的思想严重冲突。所有这些是违背现代文明国家治理理念的。



　　以什么方式和手段来达到治理国家和社会管理的目的，本身在很大

程度上与奉行什么“主义”无关，这就好比无论是社会主义国家还是资

本主义国家，大多都标榜自己是法治国家一样，都主张推行法治、依法

治国，而这正是治理国家的总体模式。这些方式和手段是人类自身在文

明的长期进化过程中积累的经验和符合人类社会发展规律的阶段性文明

成果，是超越阶级性的社会科学规律。我们只有按规律办事，社会才能

健康有序的发展。



　　注释：



　　*1《徐特立文集》之《政党与政府》，湖南人民出版社1980年版，

转引自笑蜀编《历史的先声──半个世纪前的庄严承诺》，汕头大学出

版社1999年9月第1版第299页。



　　*2《邓小平文选》第一卷第11页。



　　*3《邓小平文选》第二卷第321页。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2001年2月25日