发生在1999年1月4日的重庆綦江虹桥的垮塌，造成了40名无辜者
的死难。2000年底，虹桥惨案的死难者赔付工作全部结束。但是，赔
付工作中采用的“城乡差别赔偿”、“死亡儿童减半赔偿”等做法，
使得尚未从悲痛中恢复过来的人们，由于遭受到歧视性待遇又产生了
新的伤痛和疑惑：除每个死者获得相同的2.2万元精神慰藉费外，死
亡补偿费按城镇户口、农村户口分了两个档次，城镇死难者每人
4.845万元，农村死难者每人2.2万元，死难儿童分别减半。而据綦江
县副县长徐延江的说法，在全国同类事故中，虹桥事故的赔偿金额是
最高的，超过了烟台海难。40名死难者的家属均在民事赔偿协议上签
了字。

　　在虹桥事故的40名死者中，农民占了很大一部分，他们的家属尽
管也在民事赔偿协议书上“签了字”，但不少人仍对这种不对等赔付
方案提出了强烈质疑：“同是遇难，补偿为啥不同？”据报载，今年
1月4日，负责具体赔付工作的綦江县城乡建委负责人解释说，他们的
做法是按国家政策来办的。《重庆市道路交通事故处理办法》规定，
“伤亡赔偿费按照本市城镇居民或农村居民上一年人均生活费给予，
其中死亡补偿费一次性补偿10年的生活费”。綦江县政府认为自己的
“城乡差额赔偿”合法有据。县政府一位工作人员说，烟台沉船及类
似的交通事故也均采用了这种方案，他们这次不过是“外甥打灯笼
——照舅（旧）”。

　　据公安部某官员透露，关于农民伤亡赔偿与城镇居民区别对待的
做法，惟一可以依据的法律是1991年国务院颁布的《道路交通事故处
理办法》。该《办法》第三十七条规定：“死亡补偿费：按照交通事
故发生地平均生活费计算，补偿10年。”所谓“平均生活费”，是指
交通事故发生地人民政府统计部门公布的，该地上年度城镇居民家庭
人均生活消费支出额或者农民家庭人均生活消费支出额。此后各省份
又分别依据此《办法》制定了当地的《道路交通事故处理办法》，并
每年根据省级统计部门统计的城乡居民生活费公布城乡伤亡赔偿标准。
这位官员认为，重庆綦江虹桥垮塌事故的赔付处理便是依此作出的。
至于制定这种“差额标准”的理由，这位官员解释说，这是根据中国
国情制定的。赔偿金是给伤残者本人和死者家属的，为生者服务，应
按不同生活费标准区分。

　　对于这种城乡差额赔偿的做法，一些人虽认为不妥但表示可以理
解。

　　一位知名人士认为，赔偿应以受害者的损失为据。在消费领域，
损害赔偿的原则是以消费者所受实际损失（包括预期可得利益）为依
据。假设两个消费者受损情况完全一样，但一个是城里人，一个是农
民，则确实可能赔得不一样。因为不同身份的人由同一损害行为所导
致的损失不同。

　　一位不愿透露姓名的民商法学专家则告诉记者，綦江县政府采用
的不对等赔付方案是不妥当的，在现有法律中也难以找到依据。他们
之所以对占死难者大多数的农民实行低额赔偿，对儿童死难者减半赔
偿，多半是考虑当地的财政支出水平有限。

　　民商法学专家杨立新教授同样也对綦江县政府的赔付方案持有异
议，他在接受某媒体采访时公开发表意见：虹桥事故的赔偿不是交通
事故赔偿。

　　对于綦江虹桥事故赔偿问题应当适用哪个标准赔偿，杨立新教授
认为问题的关键在于，民法通则中没有规定具体的赔偿标准和计算方
法，前面所说的《道路交通事故处理办法》、国家赔偿法和消费者权
益保护法又都是适用于特定领域的赔偿法律。綦江虹桥事故赔偿问题，
必须参照其中一个赔偿办法确定数额。

　　一般来说，实践中多参照《道路交通事故处理办法》规定的赔偿
计算办法。但对于类似綦江虹桥事故的赔偿问题，杨立新的意见是最
好采用国家赔偿法中的规定。他说，理由主要有两点：其一，这种案
件具有国家赔偿的性质，綦江虹桥垮塌案的赔偿不是交通事故赔偿，
也不是消费领域的赔偿，而是一个建筑物由于质量问题造成了人身损
害的赔偿。这种赔偿，按照国外的通常立法，是属于国家赔偿，即国
有公共设施设置及管理欠缺致害的行政赔偿责任。綦江县在赔偿中也
是由国家机关处理，由国家出钱赔偿。这正说明了这种事故赔偿是国
家赔偿法调整的范围，应适用该法律。

　　其二，在处理侵权赔偿案件中，如果有几种不同的法律规定可以
选择的话，应当选择对受害人最有利的法律规定来确定赔偿数额。因
为受害人是权利人，也是弱者，国家有责任保护他们的权利。至于在
赔偿问题上提出所谓的“城乡差别赔偿”，杨立新说：“在侵权行为
法看来，这是十分荒谬的。”他强调，“在法律面前人人平等”，这
是宪法原则。因同一个事故死亡，却在赔偿数额问题上搞城乡差别，
无论谁都不会同意。

　　杨立新说，值得注意的是：《道路交通事故处理办法》第三十七
条第（8）项规定赔偿10年的平均生活费，其标准是“交通事故发生
地”，而不是死者或者死者家属居住地。因此，无论城镇居民还是农
村居民，在一个事故中丧生，“事故发生地”是同一地。

　　既然比照《交通事故处理办法》处理，都应当按照事故发生地的
平均生活费计算死亡补偿费。不能有两个标准，借此体现“城乡差别
”。

　　提到綦江用的“死亡儿童减半”的赔偿方法，杨立新称，这在侵
权法上也是闻所未闻的。他说，死亡赔偿通常有两种计算赔偿年限的
方法。一种是“余命计算法”，即一个人死亡时，跟平均寿命比，还
有多少年的“余命”，就是这个人应当享受的人生。因此，还有多少
“余命”，就应当赔偿多少年。另一种是“费用计算法”，就是一个
人在世上生活多少年，就应当计算出这些年培养他花费了多少，照此
计算赔偿的数额。

　　杨立新说，《道路交通事故处理办法》使用的是一种综合计算法：
首先确定一个固定的赔偿年限，然后，再根据死者年龄的大小，16岁
以上的按照标准年限赔偿，不满16岁的，年龄每小1岁就减少赔偿1年，
70岁以上的，每增加1岁减少1年，但是最低赔偿的标准都是5年，不
得少于5年，怎么会出现一个“儿童减半”的赔偿办法呢？

　　不仅是学者，更多的社会人士对城乡差额赔偿的合法性提出了质
疑。“打假”名人王海则呼吁，应给农民平等的国民待遇。

　　“我们‘入世’就是为了争取在世界上的国民待遇，为什么不首
先给予本国占人口80％以上的农民一个平等的国民待遇呢？”王海发
出这样的疑问。他认为，除了伤亡赔偿，最为典型的城乡二元区别还
体现在社会资源分配等方面，而这种区别不利于公平竞争的环境。
“同样是纳税人，却享受不到同一标准的待遇。这种歧视性政策很容
易使大家对国家失去信心和归宿感，”王海如是说，“二元化区别政
策是计划经济的产物，早该改改了。市场经济的游戏规则是公正和平
等。”

  “一石激起千层浪”。虹桥垮塌事故采用的赔付标准引起了众多媒
体的极大关注，也在社会各界人士中引起了强烈反响。那么，类似桥
梁垮塌的案件，究竟应适用什么样的赔偿标准和法律依据呢？带着这
样的疑问，记者采访了中国政法大学民商法学博士生导师杨振山教授，
他指出，虹桥事故适用的赔偿标准只能是根据民法通则的有关规定去
处理，而不是国家赔偿法或其他法律法规。

　　杨振山告诉记者，确定某个案件适用何种法律，首先要对案件进
行定性，即分析这个案件引起了什么样的法律关系。虹桥事故的赔偿
问题是由于建筑物垮塌致人损害而引起的，属于民事侵权行为法调整
的范畴。民法通则第一百二十六条规定：“建筑物或者其他设施以及
建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，
它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错
的除外。”根据该法条确定的责任承担主体是民法意义上的主体。由
于虹桥属于公共设施，其所有权主体是国家，根据民法通则第一百二
十六条的规定，国家作为物的所有人，应对社会不特定主体负担保障
物的安全性的义务，当国家疏于这种安全性义务保障时，国家就应承
担相应的民事赔偿责任。因而，虹桥事故赔偿问题应适用民法通则的
有关规定来处理。此案中，綦江县城乡建委代表国家，负责具体的赔
付工作。它对死难者亲属所作的赔偿安排，应视为双方当事人的诉讼
外和解，而非诉讼行为，也非行政处理行为。杨振山称，如果死难者
亲属对和解内容不服，完全可以提起民事诉讼。

　　那么，虹桥事故的赔偿问题为什么不能适用国家赔偿法的规定呢？
对此，杨振山解释说，国家赔偿法里的国家作为赔偿义务承担主体，
是国家机关和国家机关工作人员实施了行政侵权行为的后果；而民事
侵权法里的国家作为赔偿主体，是由于国家作为公有设施物的所有人
在物发生事故致人损害时的后果。前者是由于行为而引起的国家赔偿
责任，后者是由于物而引起的民事赔偿责任。虹桥事故的赔偿问题是
由于物的垮塌引发的，显然只能适用民法的规定，而不能适用国家赔
偿法的规定去处理。

　　谈到綦江县政府适用的“城乡差额赔偿”和“死亡儿童减半赔偿”
的做法，杨振山说：“这种差别待遇实际上就是歧视性待遇，它从根
本上背离了法律的本质，是对‘法律面前人人平等’这一宪法原则的
公然违背。”杨振山转而告诉记者：“当一个侵权行为致多数人死亡
时，会发生一系列赔偿内容，我认为，不能一律否认差别的存在。”
杨振山说，在集体遇难、遇害的情况下，如果死难者的亲属提起民事
诉讼，就要适用个案解决办法。死亡赔偿内容要包括以下三个方面：
第一，如果死者是成年人，适用的是“余命计算法”来计算赔偿数额。
即考虑到死者自身的一些状况，例如剩余的寿命是多长，还可以创造
多少价值（往往反映为收入情况），算到一定的年龄段（例如70岁）。
比如死者是一位40岁的工程师，估算其固定收入和其他可预知的收入
（如发明、授课等），大概每年要创造收入3万元，那么，按“余命
计算法”，他的亲属可以获赔90万元。如果死难者是未成年人，则适
用“费用计算法”，即根据从他出生到死亡总共花去的培养费的消耗，
一次性赔付给他的亲属。第二，精神损害赔偿。第三，死者亲属所必
需的抚养费、赡养费等费用。根据以上三项内容计算出来的死亡赔偿
数额，会因个体的不同而体现差异，但绝不是城乡差异，也不是成年
人与儿童的简单减半的差异。

　　杨振山提出，綦江县政府之所以用《道路交通事故处理办法》来
处理民事赔偿问题，主要是为了简便易行，但由于虹桥垮塌事故不是
道路交通事故问题，这种适用根据显然站不住脚。即使按《办法》来
处理，按规定应“赔偿事故发生地10年的平均生活费”，也不可能衍
生出“城乡差别”的赔偿方案。

　　杨振山说，由于现行民事赔偿领域没有涉及量化的法律条款，法
院和政府只能遵循法律原则，根据个案进行繁琐的分析和计算，因而
綦江县政府在实施赔付时，可能会参照借用其他法域的赔偿办法，例
如，《道路交通事故处理办法》规定赔偿事故发生地10年的平均生活
费，国家赔偿法规定按照国家上一年的人年均工资，赔偿20年。杨振
山强调，值得关注的是，其他法域的赔偿标准基本上采用了“一刀切”
的限额赔偿方法，这主要是出于立法上的考虑；而民法领域的赔偿原
则则是按实际损失计算出来的完全赔偿，适用这种赔偿方法不可能
“一刀切”，只能个案分析。

　　杨振山教授最后呼吁，现在的民事赔偿规定得过于原则化，造成
实际操作中的一些困难。细化赔偿的标准，加大死亡赔偿的力度，这
些要在将来的立法中加以改进。

　　关于虹桥事故的赔付能否适用国家赔偿法的问题，记者还采访了
北京大学法学院的行政法学博士生何海波。何海波认为，按照现有的
法律，此案件不适用国家赔偿法，但在以后的立法修改中有可能要纳
入此类案件。据何海波透露，当年作为国家赔偿法起草人之一的胡康
生向全国人大常委会作报告时，曾说过关于国有公共设施的赔偿问题。
“桥梁、道路等国有公共设施因设置、管理欠缺发生的赔偿问题，不
属于违法行使职权的问题，不纳入国家赔偿的范围，受害人可以依照
民法通则等有关规定，向负责管理的企业、事业单位请求赔偿。”目
前，之所以不把类似案件纳入国家赔偿法的范围，有两方面的考虑：
一方面考虑国家赔偿法主要是解决违法行政行为的问题，另一方面是
考虑到道路、桥梁、邮电、医院、铁路、民航等国有公共设施的致人
损害都由国家承担赔付责任，国家财政负担太重。

　　何海波认为，从长远来看，国有公共设施引发的侵权赔偿案件都
应纳入国家赔偿法的范围，只是目前时机仍不成熟。

　　围绕虹桥垮塌的赔偿问题，各路专家、学者以及老百姓从各个角
度的评说，绝不仅仅限于记者报道的这些，大众关注的焦点也绝不仅
仅限于对綦江县政府赔付方案的争论。更重要的是，它体现了这个时
代对法律与情理的理性思考，也再次唤醒了人们对公平和正义孜孜以
求的人文关怀精神。也许，这才是虹桥事故赔偿问题留给人们的更长
久的思考。

　　注：引自人民法院报2001年2月23日。
http://www.rmfyb.com.cn/html/2001/02/23/00520010223004.htm