一，“村民待遇”问题：发生在内蒙古呼和浩特市郊区孔家营村
的故事。

　　据《民主与法制画报》“法苑新闻”报道：1998年，孔家营村因
发电厂扩建而被征用土地246981平方米，获得各项补偿费3469.76万
元。村民委在发放了地上附着物补偿费后，决定将部分安置补助费也
下发，并散发《征地安置费发放议案》，征求村民意见，部分村民提
出不能给外来户发放安置费；经过党支部扩大会议讨论，村民委员会
制定了补偿款发放办法。其中第一条规定：“户籍及本人都在孔家营
村的村民每人发放8000元。”第二条规定：“凡户籍迁入孔家营村年
满30年的享受村民待遇。”村中25户“外来户”大多在70年代户口就
迁入该村，但因“入籍”不满30年而未能领取安置费，于是产生了强
烈不满。但是，村干部向记者介绍说，村里其他规定都以30年为限，
差一天以不行，这是“村规民约”。

　　1999年4月15日，89名原告推选代表向呼和浩特市中级法院提起
了诉讼，要求法院判令村委会给付原告土地安置费636600元。但是法
院认为，村民与村委会之间不属于平等的民事主体，所生争议不属于
民法调整范围，故裁定驳回起诉。原告已经向自治区高级法院上诉。

　　二，一个问题的两个方面

　　多年来，人们广泛关注的一个农村问题是农民负担沉重，经过整
治虽有阶段性成果，但却不能说已经得到彻底根治。负担沉重不但引
发群众上访，有的还演化成为刑事案件（如报载河南邓州市某村民委
员会干部集体谋杀为负担重而经常上访的农民，就是一个极端的典型
）。农民负担沉重现象，上不合国家法律，下有违农民意愿，当然成
为治理的对象。这一现象的根源在于：乡村两级在对农民征收三项提
留五项统筹（三提五统）之后，又额外加码，而加码的原因却可能部
分来自上级行政部门的红头文件规定。中央政府出于对农民利益的保
护关注，制定了专门的减轻农民负担的行政法规，清理了涉农各项收
费的规章、文件；新闻媒体往往自然把焦点对准它，对那些加重农民
负担的现象作强劲儿的舆论监督。

　　所有这些，似乎吸引了人们全部的注意力，使人们无暇再顾及农
村民主法治建设问题的另一方面内容。于是，农村生活中另外一个相
当重要的问题被忽视了：农村居民在行使自治权利时，违反具有强行
效力的国家公法。如何处理农民的自治权利与公法的强行效力的关系？

　　如果说负担问题是政府在实行抽象或者具体行政行为时侵犯了农
民利益的话，则农村居民行使自治权利违犯国家公法的情况，则涉及
到自治权利的边界这一宪法问题。这两者构成了我国农村推行法治化
进程具有代表性的重大课题。

　　三，自治权利和公法效力的边界及争议的解决办法

　　按照中南政法学院的童之伟先生对权利（RIGHT）和权力（POWER）
概念及关系的最新研究成果，村民的自治权利当属于接近“社会权利”
的范畴，而公法则是“国家权力”的体现。二者的边界随着社会经济
发展、政治进步和文化进化，呈现不断演化的变动状态。尽管双方的
最终目标都是扩大人民的利益，达到二者的最后融合，但是，在特定
的历史阶段，它们有着各自具体的价值追求。权利追求公民的自由，
权力维护社会的秩序。自由与秩序为社会的发展和稳定所需要，融合
的过程就是社会进步的过程。

　　在农村，受经济文化的制约，农民行使民主权利、议定村规民约
时，可能出现两个极端：一方面，可能不符合社会公共利益（如无计
划生育、破坏环境、不履行税收义务等）；另一方面，可能忽视公民
个人的法定权利（如对有劣迹的村民非法拘禁——电影山杠爷的困惑
就属于这种情况、本故事中多数村民以居住年限为理由剥夺少数村民
的法定利益等）。这两个极端都表明社会权利越位进入国家公法规定
的公共权力的管辖范围。这些倾向无疑不利于农村民主的健康发展，
不利于农村的法治化进程，这与政府部门工作人员行使公法权力时越
位侵犯公民私人权利（如加重农民负担）对民主法治化进程有着同样
的不利影响。

　　另外，从技术角度看，对本案争议的解决适用何种程序也是一个
值得关注的问题。

　　这有些类似于学生与学校之间的争议（田永诉北科大行政诉讼案
——《检察日报》1999年9月15日第6版），但是，社区自治组织与其
成员之间的关系又有其鲜明的特点：村民委员会是根据宪法第111条
和村民委员会组织法的规定按照居民居住地区成立的基层群众性自治
组织，其自身既不是行政机构，也不行使行政管理权力，村民与村民
委员会的争议缺乏适用行政诉讼程序的法理依据（北京法院对田永诉
北科大案件适用行政诉讼法的理由是：尽管高校不属于行政机关，只
是事业单位，但是高校依照相关行政法律，实际上行使了行政管理权
力，所以，为了解决争议必须适用行政诉讼法）。如果对村民与村委
会的争议不适用民事诉讼程序解决，因前述规定也不能适用行政诉讼
程序进行，则可以说，这一争议将无法直接通过诉讼程序在法院化解
双方的纠份。

　　这样，本案的争议就只剩下了行政裁决这一种途径。按照村民委
员会组织法的规定，乡镇人民政府与村委会之间是指导关系，村规民
约应当向乡政府报送备案。又按照宪法和地方组织法的规定，政府在
本行政区域内有责任保证国家法律法规的实施执行。然而，现行法律
尚未形成政府在指导村民委员会工作过程中对村民委员会违反国家法
律的行为的解决机制。于是，完善现行法律就成为必要。依照法理，
乡政府是国家政权体系中最基层的行政机关，对村民自治中出现的与
公法相悖的村规民约，乡政府有责任作出决定阻止其效力，并发回村
民委员会重新议定。如果村民委员会坚持原村规民约，则乡政府可在
征询乡人民代表大会（闭会期间征询人大主席团）的意见后，决定撤
销与国家公法相抵触的村规民约。但是，基层政府撤销村规民约的行
为如不加制约，则有可能伤及村民自治这一宪法权利。故可进一步规
定，如果村民委员会对乡政府的决定不服，可向县人大常委会提出申
诉，县人大常委会的决定是最终决定，或者由村民委员会对政府撤销
其村规民约的行政行为向法院提起行政诉讼，由法院裁决。

　　注：引自检察日报正义网《法律的故事》。
http://www.jcrb.com/ournews/asp/readNews.asp?id=582