记者：司法腐败是近年来人们普遍关心的问题，为解决这一问题，
我国的司法领域正在进行一场广泛、深入的改革，法官法的修改已经
提上全国人大常委会的议事日程，法院组织法的修改也正在酝酿之中，
请问您对我国目前的司法改革如何评价？

　　蔡定剑：司法腐败暴露出我国传统司法制度的种种弊端，现在确
实是到了应该认真地进行司法改革的时候了。司法改革已进行了几年，
过去主要是进行审判程序和审判方式的改革，现在已经到了司法组织
机构和人员制度性改革层面。到了这个层次，司法改革本身也有一个
合法性的问题。在此我想强调三点：第一，司法改革也要依法进行，
不应该出现所谓的“良性违宪”、“良性违法”之类的问题。比如审
判庭设置方面的改革，我国现行的法院组织法非常明确地规定了各级
法院设置哪些审判庭，可是司法部门出台的审判组织机构的改革措施
却无视这些法律规定，取消了经济审判庭，增设了许多其它审判庭。
我不是说这种做法的结果不对，而是说程序和方式有问题。法院组织
机构是法定的，这一点法律规定非常明确。应该是先修改法律，再进
行审判机构的改革。审判长选任制方面的改革也存在这个问题。再比
如今年提交全国人大常委会第16次会议审议的法官法的修正案草案中，
提出“首席大法官由国家主席授予”，而在我国宪法中，并未规定国
家主席有这项职权，这样规定是否合宪？第二，司法改革不应该完全
由司法机关自己来做，而是应该由一个更高的机构，比如全国人大或
者专门的司法改革委员会之类的机构来进行。因为司法改革不仅仅是
涉及司法方式和司法程序问题，还涉及司法制度问题。如果所有这些
改革都是由司法机关自己来操作，人们就有理由怀疑司法改革可能有
自己的利益行为。比如这次法官法修改中提出的“法官的工资待遇从
优”的问题，在法学界能对此形成共识，认为法官是一门特殊职业，
待遇是应从优，国外都是如此。但是，人家的法官是怎么产生的，是
社会精英，全国的法官才几百、几千名。我国的法官有20万，什么人
都可以当法官，机关干部、教师、转业军人、大学毕生等。待遇怎么
从优呢？所以这个问题应该放到法院机构改革和法官选任制改革以后
解决。再比如法院编制问题，这次法官法修改中提出“最高人民法院
根据审判工作需要，确定各级人民法院的法官编制”。我国宪法对国
务院副总理的职数有明确规定，对法院副院长的职数没有规定，如果
由法院自己定编制，能不能防止机构“自肥”的现象呢？从国外的情
况来看，法官的数量一般也是由法定的，而不是由法院自己来定。第
三，司法改革一定要有一个明确的方向，不仅仅是法院，公检法整体
上怎么改，都应该有一个整体的理论论证和制度设计。司法改革当然
要照顾现实，不可能一步到位，但在方向上一定要把握准确，不能是
头痛医头、脚痛医脚，搞“摸着石头过河”，也不能是各自为政，自
己改自己的，而应该是配套联动、整体推进。否则，今天的“改革”
不但不能达到目标，或是为以后的改革铺平道路，而且可能与目标相
悖，为以后的改革设置障碍。这个问题值得我们高度注意。司法改革
的目的用一句话来概括，就是实现司法公正，消除司法腐败。要达到
这个目标，具体有三方面的任务：建立廉洁的司法队伍；建立独立、
公正的审判制度；建立高效率、低成本的程序制度。这里的关健和核
心问题解决三个方面的问题：一是司法机构设置的地方化问题；二是
司法组织的行政化问题；三是法官的官僚化问题。

　　记者：司法机构设置的地方化问题近年来人们谈论得比较多了，
也提出了许多不同的解决方案，您认为这个问题应该如何解决呢？

　　蔡定剑：法院在名义上是国家的法院，但在设置上是完全地方化
的，司法辖区与行政区划是完全混在一起的，法院实质上变成了各级
地方政府的一部分。法院的人事任免，法院的一切经费，法官的衣、
食、住、行，托儿养老，都系于地方党政手中，法院怎么能够完全置
地方利益于不顾依法办案呢？如果法院不听地方党政领导的意见，轻
则被训斥，重则罢官。在各种权力压力和地方利益的引诱下，即使再
好的法官也难刚正不阿。要解决这个问题，必须从我国法院设置的改
革入手。改革的措施之一是将司法辖区与行政辖区分开，打破行政辖
区对司法辖区的统辖关系，但在我国目前的情况下要做到这一点有一
定的困难，特别是在财政安排上比较困难。在这里我更加强调的措施
是建立中央和地方两套司法审判系统，中央法院系统设最高人民法院、
上诉法院和初审法院，其经费由中央财政拨付，法官可由全国人大常
委会授权的一个特别委员会来选任。地方审判系统由高级法院、上诉
法院和初审法院组成，地方法院经费由省级财政统一拨款，法官可由
地方人大常委会授权的特别委员会选任。中央法院系统与地方法院系
统实行分权管辖。我认为这种办法可能更可行一些。我呼吁，全国人
大常委会应高度重视司法改革工作，可设立一个司法改革特别委员会
或由内务司法委员会牵头，综合研究司法改革问题，承担起司法改革
总体设置的任务，要善于运用法律手段来推进司改革。

　　记者：在司法组织的行政化方面又是如何表现的呢？

　　蔡定剑：关于司法组织的行政化问题，我们可以从两个方面来分
析。从不同审级的法院之间的关系来看，从理论上说，上级法院与下
级法院之间应该是审判监督关系，而不是指挥命令关系，可是在我国
上下级法院之间却变成了领导与被领导的关系，下级法院判案时经常
向上级法院请示，上级法院也乐意给下级法院作各种指示，法院的司
法解释、批复等行政化色彩也很浓。从法院内部来看，法院内部的管
理完全是行政化的，从院长、副院长、庭长、副庭长，到审判员、助
理审判员，形成了一个完整的行政级别序列，法官之间不是平等的关
系，而是主从关系，下级要听上级的，独任审判法官、合议庭要听审
判委员会的。这些都是非常不符合司法审判规律的现象。

　　记者：也就是说，法院不是行政机关，司法权和行政权有本质上
的不同。您认为法院是没必要行政化呢，还是不能行政化呢？

　　蔡定剑：法院既没有必要行政化，也不能行政化。法官审判案件
从逻辑上说，他（她）们是在代表中华人民共和国执行法律，所以他
只需要对法律负责，而不是对上级和领导负责，他不能按着上级和领
导的意志去判案，这里就是法律与权力的关系问题。这是司法观念上
的问题，现在不但是行政人员、老百姓缺少这种观念，就是司法从业
人员有的也缺少这种观念，没有把司法和行政区别开来。

　　记者：在我国目前的情况下，法院行政化是不是有减少司法腐败
的作用呢？如果法官独立审判，当事人只要贿赂一个人就够了，而按
照目前的方式审判案件，最起码要过审判员、庭长、院长等几道关。
在您最近主持的一次司法制度改革理论研讨会上，有的与会人士也指
出，有的地方的法院曾经尝试过法官独立审判的做法，结果出现的问
题更多，最后不得不又改回去了。

　　蔡定剑：建国以来，法院一直实行合议庭审判和审判委员会制，
这在过去法官素质不高的情况下，为保证办案质量起了一定作用。经
过改革开放后20年的审判实践和法学教育，我们现在完全有条件挑选
一批高素质的法官进行独立审判。但这项改革不能孤立地进行，这就
涉及到解决法官的官僚化问题。其实，法官不是行政官僚，而是一个
特殊的职业群体。可是长期以来，我们一直把他们当作公务员看待，
法官和行政机关人员、法院后勤人员之间没有明确界限，经常互相流
动。法官除了审判工作之外，还要经常限入各种无关的行政事务，承
担大量的社会性事务，这种状况必须改变。我认为，对法官制度的改
革措施是：抬高法院的门槛，提高法官素质，减少法官数量，改善法
官的待遇和地位，加大法官责任，强化对法官的约束。这些改革措施
应该协调配套进行，如果只是就事论事，往往达不到理想的效果。许
多国家最高法院法官很少，只有几个法官至多10多个美国是世界上诉
讼最多的国家，联邦最高法院也只有9名大法官。就算中国的情况特
殊，最高人民法院也不应是200多法官，而应不超过20人或最多30人
足矣。要做到法官少而精，实行法官助理制。法官少就有可能在现有
的法官中精选出少数高素质的法官，也就有可能大大提高法官的待遇
法官有了很突出的地位，待遇也很高，他的一举一动就肯定要受到社
会和媒体的关注，这样法官的责任心就会大加强，法官就会珍惜自己
的名誉、地位、待遇，腐败现象自然就少了。在法官制度的改革问题
上，我最担心的是改革的方向问题，是改革是否朝着正确的轨道发展
的问题。我认为法官等级制是有悖于司法改革方向的，军衔分出等级
高低，是为了在战场上辩别等级身份，明确指挥权，让下级服从上级。
法官相互之间应是平等、独立的，不任什么法官在审判中也应该是完
全平等的。怎么会通过立法来把法官分成等级身份呢？有人说实行法
官等级制可以解决法官的待遇问题，难道法官的待遇就一定要通过法
官等级制解决吗？任何司法改革的具体作法不应是与司法改革的大目
标背道而驰，也不能为了眼前的利益而忘了大目标，否则还是不改为
好。如果说由于现实条件的制约，我们的司法改革步子迈得不能太大、
太快，那么在司法改革的方向上走偏了就是不应该出现的现象了，在
这个问题上是含糊不得的。

　　原载《改革内参》2000年23期

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