记者：从珠海“城监”受贿窝案看，目前我国行政执法主要存在
哪些问题？本案暴露出的问题有什么特点？

　　答：当前我国行政执法中的问题从大的方面可以分为两类：一类
是部分行政人员文化素质和法律素质差。对其所执行的法律、法规、
规章的内容、目的、调整对象和调整范围缺乏全面、深入的了解、理
解，更缺乏对相应法律规范的原则、精神的了解、理解，从而导致执
法违法，侵犯行政相对人的权益或损害国家、社会公益。另一类是少
数行政执法人员腐败，在执法过程中贪污、受贿、超越职权、滥用职
权。为谋取私利而故意违法侵犯行政相对人的权益，或故意损害国家、
社会公共利益。

　　本案显然属于第二类问题。但本案问题有下述特点：第一，本案
执法人员违法采取的是“不作为”的形式，即违法不履行法定职责；
第二，本案执法人员违法执法侵犯的主要不是公民、法人或其他组织
的权益，而是国家、社会公益；第三，本案违法（犯罪）行为不是单
个执法人员实施的，而是多个执法人员，特别是一些担任负责职务的
执法人员通过上下串通、左右联系的方式实施的。

　　记者：我国宪法和法律对行政执法规定的监督作用有哪些，在这
起案件中这些监督制度为什么不起作用？

　　答：我国现行宪法和法律对行政执法规定的监督制度有四种：一
是行政层级监督。即上级行政执法机关、组织对下级行政执法机关、
组织的监督，行政首长对所属行政执法人员的监督；二是行政监察监
督和检察监督。即行政监察机关对所有行政执法机关、组织和人员遵
纪守法的监督和国家检察机关对所有国家公职人员实施的法纪监督。
三是行政复议和行政诉讼监督。即行政复议机关通过行政复议对作为
复议被申请人的行政执法机关、组织行政行为合法性、合理性的监督，
以及人民法院通过司法审查对作为行政诉讼被告的行政执法机关、组
织的行政行为的合法性监督。四是信访监督。即各种国家机关通过受
理公民来信来访，了解行政执法机关、组织和人员的执法情况而对其
进行监督。这些制度应该说已形成了一个较为系统的监督机制，并且
在实践中已发挥了重要作用。

　　行政层级监督对于行政执法中单个执法人员违法或同一层级多个
执法人员串通违法的问题可能是有效的，但对于上下层多个执法人员
串通违法的问题就显得有些无能为力；行政监察监督和检察监督在很
多时候要以被监督机关、组织内部人员的申诉、控告、检举或举报为
启动力，而像本案这种情况，内部人员或因违法得利，或见他人违法，
领导违法，我跟着违法以至于我更甚于领导者，自然无人去检举、举
报。这样，此两种监督就难以启动起来；行政复议和行政诉讼监督都
必须由作为行政管理相对人的公民、法人或其他组织的申请、起诉启
动，监督的原则是不告不理。而像本案这种情况，一般公民、法人和
其他组织由于与相应违法行政行为没有利害关系，违章户也只求违法
建筑工程能通过检查就行，故他们通常不会去申请复议和提起诉讼，
即使他们申请复议和提起诉讼，复议机关的人民法院有时也不受理；
信访监督目前由于缺少严格的法律程序保障，其监督效力是很有限的。

　　记者：这么系统的监督机制，面对本案一类问题却仍然“失灵”。
行政执法的监督机制应当如何补救？

　　答：首先，应该进一步完善层级监督责任机制。上级行政机关、
组织对于下级行政机关、组织的行为，行政首长对于所属机关工作人
员的违法行为，委托行政机关对于被委托机关、组织的违法行为，法
律应规定其承担相应的法律责任，以加强其对被领导者、被委托者的
检查、监督，及时发现问题和解决问题。就本案而言，珠海市规划国
土局既然委托“城监”支队执法，其对“城监”支队的执法行为就应
经常检查、监督，否则，出了问题，就要承担相应的责任；同样，
“城监”支队的所有负责人对于各支队的执法行为亦均负有检查、监
督责任，各副支队长不能因各支队负责人只向支队长汇报和疏远自己
就推卸其监督责任。只有各级组织领导集体的所有成员都在层级监督
中发挥作用，层级监督才不致失效、失灵。行政执法中的违法问题才
能发现、及时解决。其次，应该进一步拓宽行政诉讼的范围，放松对
行政诉讼原告资格的限制。使广大公民不仅在自己权益受到侵害时能
以利害关系人的资格起诉，而且在国家、社会、公共利益受到侵害时
能以“纳税人”、“环境利益关系人”、“消费者”等资格起诉。像
本案这类案件，如果有人起诉，法院受理，案件进入庭审，珠海“城
监”的违法不作为和执法人员的受贿行为很快就能暴露出来。第三，
应该进一步改进和完善我们的行政监察制度。例如，在那些被一些人
视为“油水多”的执法机关、组织内，可设立若干义务监察员，以随
时收集监督信息，掌握被监督对象的情况。

　　记者：要解决本案暴露出的此类行政执法问题，除了完善监督机
制以外，在其他方面还应采取什么措施？

　　答：就像解决社会治安问题要采取综合治理措施一样，解决行政
执法中的违法和行政腐败问题，同样要综合治理。首先，加强思想政
治教育在任何时候都是必要的，通过思想政治教育，不仅要使绝大多
数行政执法人员自己不腐败、不违法，而且要使他们在他人腐败、违
法时积极与之斗争。其次，要以立法明确规定行政执法中各种违法行
为的法律责任。法律责任明确了，即使不能完全制止相应违法行为发
生，至少可以对相应违法行为起一定预防、警示作用。第三，健全和
完善体现公开、公正的行政执法程序。公开、公正的行政程序是现代
法治的重要标志。特别是公开程序，对于防止腐败，防止滥用权力有
着特殊重要的作用。第四，改革人事管理制度，特别是干部考查、选
拔、任用制度。主要负责干部的任用一定要任前考查，任后监督。经
组织、人事部门考查、任用的干部在任职中出了腐败、违法问题，组
织、人事部门应承担失职责任。

　　当然，以上措施主要是从完善法律制度（思想政治教育除外）层
面提出的。然而，要比较彻底地解决行政执法人员腐败、违法问题，
还必须深入地进行经济体制改革和政治体制改革，建立完善的社会主
义市场经济体制和真正能适应社会主义经济体制的政治体制。


　　附相关文章：

珠海“城监”受贿窝案症结何在？
本报记者　刘文晖
　　随着改革开放的深化和社会主义市场经济的确立与发展，管理市
场，维护市场秩序和国家法律秩序的任务日益繁重，行政执法部门的
权力滥用问题凸现出来，少数行政执法人员不能正确对待手中的权力，
或疏于职守，或恣意滥用，或以权谋私，给国家和人民财产造成巨大
的损失。行政执法中存在的一系列问题再次提示我们，完善行政执法
监督和责任机制已成为当务之急。

　　一组权威的数字令人触目惊心

　　来自最高人民检察院渎职侵权检察厅的资料显示，我国行政执法
人员的渎职犯罪比例在逐年增大，1997年为299件，1998年503件，
1999年787件，今年1月至10月份，检察机关已立案1105起。渎职侵权
检察厅的一位负责人在接受记者采访时说，随着改革开放的深入和社
会主义市场经济的确立与发展，管理市场，维护市场秩序和国家法律
秩序的任务日益繁重，行政执法部门的权力凸现出来，少数行政执法
人员不能正确对待手中的权力，或疏于职守，或恣意滥用，或以权谋
私，给国家和人民财产造成巨大的损失。这位负责人强调，在我国行
政执法队伍中，大量的执法人员属于事业单位编制，由于1997年修订
刑法将渎职罪主体由国家工作人员改为国家机关工作人员，而我国大
量的行政和执法职权是由事业单位来行使，还有一些国家机关由于行
政编制不足，又把行政执法职能赋予事业编制人员，这就使得在对那
些身份是事业单位人员但却行使国家管理职能的行政执法人员滥用职
权的犯罪行为查处过程中对犯罪主体的认定造成很大困难，有些甚至
无法追究。

　　一个典型的案例　珠海“城监”“一窝烂”

　　2000年3月的一天，珠海市检察院法纪科的干警为查清市卫检局
某领导涉嫌贪污案中一笔去向不明的10万元钱款，把珠海市“城监”
大队拱北中队的中队长江志强“请”到了检察院。然而令检察官们没
有想到的是江志强说出来的竟是另一单……办案人员乘势追根究底，
在以后的20多天里，珠海“城监”支队不断地有人陆续踏进检察院的
大门。由此，珠海市建市以来在同一单位里涉嫌违法犯罪人数最多的
城监受贿窝案被抖擞出来。

　　麦汉福，珠海“城监”支队原支队长，涉嫌受贿10次，共计人民
币96000元、港币25000元；

　　陈瑞良，珠海“城监”香洲大队原大队长，涉嫌贪污受贿10次，
共71400元；

　　江志强，珠海“城监”拱北大队原大队长，受贿4次，共91000元；

　　梁锦源，珠海“城监”拱北中队原中队长，涉嫌受贿人民币51000
元、港币9000元及价值7000元的电脑一台；

　　谢全中，珠海“城监”直属大队原副大队长，涉嫌受贿2次，共
31000元；

　　谢平珍，珠海“城监”拱北中队原队员，受贿4次，共115840元；

　　蔡庆荣，珠海“城监”业务科原监察员，受贿12次，共183500元。

　　在这起“城监”工作人员受贿窝案中，珠海检察机关共挖出涉嫌
滥用职权、索贿受贿违法违纪的“城监”工作人员20名，其中构成犯
罪的12名，涉及违法犯罪金额人民币170万元。

　　“这是一起典型的行政执法人员利用职务之便，滥用职权，索贿
受贿的案件”，珠海市检察院法纪科科长钟洲山向记者介绍说，涉案
“城监”人员在查处违章建筑时，为谋取私利，不按规定和程序办事，
采取擅自对违章户进行行政处罚，让其将违章建筑工程完成，或者对
查处的违章建筑隐瞒不报、以多报少，应执行拆除而不拆除等手段从
中索取或收受违章户的贿赂。由于“城监”部门对违章户的查处是要
层层审批的，因此，“城监”工作人员要为违章户谋取非法利益，就
得上下串通，共同作案，而单位主要领导对金钱来者不拒的作风直接
导致了珠海“城监”支队“花钱就能过关”的腐败链的形成。

　　“城监”工作人员滥用职权、索贿受贿的行为，使得他们对城市
建设不能依法履行管理监察职能，造成了大量违章建筑的产生，并形
成了严重的后遗症。检察机关在办案中了解到，由于有的“城监”工
作人员对违章建筑没有依法处理，造成一些群众错误的认为违章建筑
只要“城监”部门作了罚款处理就成为合法建筑。一些人争相效仿，
通过各种手段拉拢腐蚀“城监”人员，大肆建造违章建筑，不仅严重
地影响了珠海这座现代化海滨城市的城市规划和市容市貌，而且会诱
发治安、消防、环保、卫生等一系列严重扰乱社会管理秩序的问题。

　　珠海“城监”受贿窝案被揭露后，引起珠海市委市政府的高度重
视，珠海市检察院检察长杨金华被邀请去给全市副处级以上干部讲法
释案，市委宣传部门拍摄的案件警示片被一抢而空，案发单位城建委
在系统内开展了历时三个月的纪律教育整顿活动……亡羊补牢，我们
姑且不去妄评这些举措是否行之有效，但是珠海“城监”受贿窝案所
暴露出来的我国目前行政执法中存在的问题却是我们不能忽视的。如
何防范行政执法人员利用职务便利滥用职权的行为？如何规范其行政
执法行为？如何对其进行有效监督？我们必须从制度和法律方面作出
更进一步的思考。

　　注：引自检察日报正义网2000年12月06日。
http://www.jcrb.com.cn/ournews/asp/readNews.asp?id=15053
http://www.jcrb.com.cn/ournews/asp/readNews.asp?id=15055