一、案情

　　1996年5月28日，湖南湘潭市岳塘区发售社会福利彩票，北京市
民李群、李扬、陈利等六人得知后，携带共同筹集的20万元现金来到
岳塘区购买彩票。同年5月29日、30日、31日，李群等人先后购得奖
品为桑塔纳轿车的中奖彩票四张，奖品为奥拓轿车的彩票两张。李群
等人决定将中奖彩票通过湘潭市的朋友唐俊杰代为领取并在当地低价
转让。陈利未取得其他五人同意，以个人名义将其中一张奖品为奥拓
轿车的彩票赠送给唐，以表酬谢。

　　5月31日中午，在彩票民售现场，有人举报工作人员出售废票，
岳塘分局民警通过举报人找到出售废票的工作人员董明利，董称这些
废票是5月30日有三个外地青年人存放在她处的。经董相认，岳塘分
局先后抓获了李群等六人，并在未出示刑事侦查手续的情况下，扣押
了他们转让轿车所得及购买彩票的余款共计52.54万多元人民币，但
未向李群等人出具扣押清单。同时，该发局还扣押了唐俊杰所持的奥
拓轿车中奖彩票。

　　同年6月1日，岳塘分局将李群等六人作为特大诈骗案件嫌疑人立
案侦查，6月2日岳塘分局宣布对李群等实施收容审查。李群等人在收
审通知书签了字，但收审通知并未送达给李群等人。同年7月25日，
岳塘分局对李群等取保候审，随即解除了收审。但以所扣现金为可疑
财物、中奖彩票为唐俊杰所有为由，拒不发还其六人共有现金及彩票。

　　李群等不服岳塘分局对其采取的收容审查、扣押财物的强制措施。
于１９９６年１０月２２日向北京市海淀区人民法院提起诉讼，请求
法院撤销被告作出的收容审查决定，判令被告返还财物、赔偿损失，
赔礼道歉。

　　海淀区法院受理后，依法组成合议庭，于1997年12月24日进行了
公开审理。

　　海淀区法院经审查后认为，原告李群等人携巨款异地购买彩票，
并以低价转让中奖彩票的行为，目前并无法律明文规定禁止，也不能
证实1996年5月31日出现的废票系李群等人所为。被告对原告李群进
行收审，证据不足，适用法律有误。被告认定李群等人的财物可疑，
缺少事实和法律依据，且实施扣押时违反了法定程序，此扣押行为违
法。唐俊杰所持的奥拓汽车中奖彩票系李群等六人共同购买，陈利一
人表示赠送给唐，此赠予行为无效，彩票仍系李群等六人所有。

　　据此，海淀区法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华
人民共和国国家赔偿法》的有关条款，撤销了被告向原告发出的收容
审通知书，判令被告岳塘分局返还李群等人的所有财物，赔偿因违法
收容审查给原告造成的经济损失1141.56元，并向原告赔礼道歉。

　　被告岳塘分局不服此一审判决，于1997年7月15日向北京市第一
中级人民法院提出上诉。

　　二审法院经审理于1997年11月9日作出（1997）一中行终字第110
号行政判决书，二审法院认为，国务院《关于强制劳动和收容审查统
一于劳动教养的通知》明确规定了公安机关采取收容审查强制措施的
对象必须是具有轻微违法犯罪行为，且系身份不明或有流窜作案、多
次作案、结伙作案嫌疑的人。岳塘分局认为李群等人寄放废彩票，构
成轻微违法犯罪行为，具备被收容审查的条件证据不足，因此该局作
出对李群等人进行收容审查的决定，缺乏事实及法律依据，故依法应
予撤销。岳塘分局应赔偿因违法收容审查给李群等人造成的经济损失，
向李群等人赔礼道歉。岳塘分局上诉提出其收容审查李群等人合法有
据，李群等人对该起诉已超过法定时效等理由，缺乏事实依据，本院
不予采纳。原审判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本
院应予维持。但原审诉讼费收取有误，本院予应调整。依照《中华人
民共和国行政诉讼法》第62第1项，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　一审案件受理费135.70元由上诉人湘潭市公安局岳塘分局负担
（自本判决送达之次日起7日内交纳）；二审案件受理费135.70元由
上诉人湘潭市公安局岳塘分局负担（已交纳）。

　　本判决为终审判决。

　　二、案例分析研究

　　我认为双方当事人争议的焦点集中于以下几个方面：

　　（一）被告的收审措施是否合法

　　判断某项行政行为是否合法首先要看它是否有充足的事实根据和
法律依据。被告认为原告有“出售废票和扰乱公共秩序的轻微违法犯
罪行为”，“连续摸中大奖有诈骗泄密嫌疑”。所以要采取收审措施。
这些说法显然值得商榷。

　　1.被告提供的证据无法证明原告有轻微违法犯罪行为，因而丧失
了收容审查措施的事实根据。被告当时唯一的根据就是已知李群等人
三天之内连续摸中六项大奖。作为行政执法部门，被告应当清楚，每
做一项具体行政行为，都应当有充足的事实根据和法律依据。如果仅
凭怀疑、猜测和推断办案，就难免出现冤案、错案。本案被告收审李
群等六人长达两个月的时间里，也未找到任何确凿的证据证明摸中大
奖有何违法之处，这恰好证明了被告的行为从始至终都缺乏事实根据。

　　2.买彩票中奖是否构成诈骗嫌疑？

　　被告认为李群等人连续摸中大奖，有泄密和诈骗嫌疑，所以要采
取收审和扣押财物措施。那么，究竟买彩票中大奖是否属诈骗行为呢？
众所周知，社会福利彩票是国家对社会公开发行的用以募捐的活动，
既然是对公众发行的彩票，每个人都有权利购买，更有权中奖后获得
奖品。李群等人所得的奖品既非偷来的，更非骗来的，而是花钱买来
的，并无任何过错！被告仅凭这一点就怀疑李群等人有诈骗嫌疑，进
而采取非法收审措施，显然是没有法律根据的。被告将法律并未禁止
的行为视作诈骗显属不当。

　　从上述两方面看，原告花钱买彩票中奖的行为，既不是轻微违法
犯罪行为，更不是诈骗行为，而是法律并未禁止甚至提倡的合法行为。
被告以此为由对原告采取收审措施既无事实依据，也无法律依据，因
而是一项违法侵权行为。

　　（二）原告起诉是否超过诉讼时效

　　被告坚持认为原告起诉超过了诉讼时效。判断原告起诉是否超过
时效，首先要弄清行政诉讼法及相关司法解释对时效是如何规定的。
行政诉讼法第39条规定了三个月的诉讼时效，《最高人民法院关于贯
彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（试行）第
35条明确规定：“行政机关关作出具体行政行为时，未告知当事人的
诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限
从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得
超过一年”，也就是说，如果被告告知了诉权诉期，那末原告只有三
个月的起诉期限，如果被告未告知诉权诉期，起诉的期限就是一年零
三个月，本案被告是否告知诉权诉期就成为本案的焦点。从原告起诉
时所依据的被告发给原告家属的收容审查通知看，上面没有任何关于
诉权诉期的规定。被告争辩说收审决定书上有原告的签字，所以等于
被告已将诉权和诉期告知原告。在原告坚持下，被告向法院提供了有
原告签字的“收审决定书”，该决定书铅印内容中并无诉权诉期的规
定，而在决定书的下端用紫色印油加盖了一行所谓“诉权诉期”的内
容，这一行字究竟是收审之前加盖的还是收审后补盖的呢？被告并没
有提供充足的证据证明不是事后加盖的，按照行政诉讼法第32条和最
高人民法院司法解释第29条的规定，被告未能提供充分的证据证明这
一点，所以被告提出的原告超过起诉时效的主张是完全不成立的。退
一步讲，即使不考虑这一点，仅从被告送给原告家属的通知内容看，
也十分清楚地证明被告作出收审决定时，根本没有告知原告诉权和诉
期。

　　（三）被告扣押财物的行为是行政行为还是刑事侦查行为

　　被告认为，在办理李群等六人利用摸奖券之机泄密作弊骗取大额
奖品的诈骗案中，被告是根据案情变化而逐步采取措施的。开始时，
在紧急情况下对李群等人人身和物品进行搜查，扣押了部分财物，后
来转入刑事侦查，故先期的扣押物品行为为刑事侦查行为。这一说法
没有法律依据。

　　原告花钱买彩票，并无违法之处，中奖后低价转让彩票，也无不
妥，无论是用来买彩票的钱，还是中奖后所得财物，都属于公民合法
财产，被告收审原告后，在没有履行任何手续的情况下，随意扣押原
告合法财物，显然是滥用职权违反法定程序的行政行为，构成违法行
政强制措施。特别是被告羁押原告近60天后才予以释放，拒不退还非
法扣押的财物，其违法动机十分明显。所以，被告以刑事侦查为由继
续扣押原告合法财产的行为没有任何根据。

　　综上，原告起诉条件合法充分，被告岳塘分局扣押财产、收容审
查的行政行为属于行政诉讼受案范围，法院受理此案是正确的。被告
行政行为证据不足，程序违法，适用法律不当，法院撤销被告作出的
扣押财产、收容审查行为，判令被告赔偿损失、赔礼道歉的判决也是
正确的。

　　三、几点结论

　　这起案件可以说是对法治原则的又一次具体诠释，如何正确理解
行政法治原则成为每个执法者面临的重要课题。行政法治原则的真正
含义是：对行政机关而言，凡是法律未授权的，均不得为之；对于作
为相对人的公民法人而言，凡是法律未禁止的，均可以为之。这并不
是一个简单的权力范围与界限问题，而是我们立法、执法，乃至司法
活动的价值取向问题。如果我们的执法者固守有罪推定的传统信条，
以权力者自居任意解释法条，看不到自己的权力界限，那么我们的法
治理想能否真正实现就要打上问号了！我认为就具体案件而言，有以
下几点需作进一步说明：

　　1.公安局乱扣财物、滥用收审措施亟待整治

　　新刑事诉讼法改变了刑事强制措施的使用条件，放宽了刑事拘留
的条件及延长了刑事拘留的期限。与此同时，正式取消了刑事侦查阶
段的收审措施，禁止刑事侦查机关使用该手段。但某些公安机关乱扣
财物、滥用收审的现象仍然存在。就象本案被告一样，怀疑原告摸彩
票中奖有问题，马上采用收审措施，且一押就达两个月，最终也没有
查到任何有力证据，结果放了人还继续扣押原告的合法财产，这显然
是滥用收审措施，故法院判决撤销是正确的。公安机关应当汲取教训，
依法办案，注重证据，遵守秩序。

　　2.亟待建立健全我国行政程序法律制度

　　行政程序是行政机关执行职务、实施行政行为的步骤、方式、方
法、顺序的总和，是保障行政机关依法办事、公平行政的重要方面。
我国长期以来忽视程序法，特别是行政程序法制建设，使得很多方面
无法可依。

　　本案双方当事人争论的一个焦点是，被告作出收审决定如何送达？
如何履行告知诉权诉期的义务。很显然这是行政程序问题，也从一个
侧面反映出我国行政程序法不够完善的事实。如果被告仅仅让原告在
收审决定书上签字就视作履行了送达义务，那么很难保证原告真正取
得诉权行使诉权。所以公安机关在作出行政决定时，应制作书面决定，
该决定不仅要说明其实质内容（如处罚、强制、许可），而且还要注
明诉权、诉期，在法定期限内通过法定方式送达原告，原告才能据此
行使其权利。只有程序健全了，公民的合法权益才能取得有效的保障，
行政机关实施行政行为才能章可循。

　　3.应当确立法无明文禁止不为过的原则

　　本案被告坚持认为，原告能在三天之内摸到那么多奖，说明他们
肯定有问题，所以要求原告必须说清楚是如何摸到这么多大奖的。说
不清楚就要扣押财产、限制人身自由。这是长期以来“有罪推定”观
念作崇的结果。必须看到，职业摸彩者的产生固然是一个社会问题，
但不能把责任归咎为摸彩人。因为在法治社会，对公民而言，法无明
文禁止不为过，只要法律没有禁止的行为，都是可以做的。关键是立
法、执法部门对社会问题的规范意识要跟上，要通过法律手段解决这
类问题，而不能依据有罪推定、猜测和感觉处理此类问题，所以本案
公安局对并未明文规定为违法的行为不能随意采取强制措施，否则就
面临败诉的危险。


　　注：引自检察日报正义网“马怀德教授主页”。
http://www.jcrb.com.cn/ournews/asp/readNews.asp?id=3398