最近，新闻媒介多次报道了某些地方执法机构和人员“雁过拔毛”
、“层层盘剥”、“乱收罚款”、“以收代罚”的违法行径，令人触
目惊心。《行政处罚法》颁布已两年有余，但乱罚款、乱收费现象仍
时有发生，不能不说是一个遗憾。

　　“三乱”为何屡禁不止？一些执法机构和执法人员为何一意孤行，
顶风作案？究其原因不外乎有三：一是我国现有的执法机构中，有相
当数量的机构不是依法设立的，而是行政机关根据需要自行设置的临
时机构、派出机构和授权委托的组织，它们行使大量的执法权力，自
然要供养大批执法人员。有限的行政经费支撑不了日益膨胀的机构和
人员编制，加之我国现行的法律对行政机关自设机构，增员增编并无
严格限制，行政机关领导也无须对此承担任何法律责任，于是新设置
的大量机构不得不为“自身正常运转工作”而乱罚款、乱收费。最终
导致执法机构日益庞大，职权互相重叠，人浮于事，乱收费、乱罚款
成了这些机构的主要经费来源。二是对乱罚款、乱收费的领导即行政
机关负责人，缺乏有效制裁手段。大多数罚款、收费机构的设立，人
员的配备，资金的使用，都是机关首长决定或默认的，而其中相当一
部分罚款、收费项目都是没有任何合法依据的，每每遇到查处“三乱”
，这些执法机构及执法人员可能暂时有所收敛，但要不了多久，又会
卷土重来。日久天长，变成了“你查你的，我罚我的”，“你纠你的，
我收我的”，没有多少“三乱”的领导责任者为此承担责任，即使乱
收费、乱罚款被查处，仍不影响其升迁晋级。三是我国现行的行政诉
讼体制和国家赔偿制度对于此类“三乱”缺乏有效的法律约束机制。
因为“三乱”往往产生于基层执法部门，受处罚人和交费人具有分散
性和流动性，每次罚款与收费的数额又不很大，如若通过诉讼方式解
决此类争议，不仅耗费大量财力、人力，而且程序复杂，诉讼结果也
没有任何保障，所以，现行诉讼与赔偿制度激发不起相对人的监督热
情，很多被处罚人和交费人不愿为数目不大的罚款收费诉诸法律，争
讨说法，往往一忍了之。

　　值得注意的是，很多“三乱”的形成与“三乱”受害人的法律意
识淡漠直接相关，对于一些明显违法的毫无依据的乱罚款、乱收费，
许多公民、法人并不知晓其违法性，更不懂得利用法律赋予自己的
“拒绝权”，其结果只能是忍气吞声、逆来顺受，使得乱收费、乱罚
款者无所顾忌，日渐猖獗。

　　针对上述原因，笔者认为，治理“三乱”需溯本追源，釜底抽薪。
首先，应当借机构改革之机，将那些不享有法定处罚权、收费权的临
时机构、派出机构及授权组织、委托组织一律撤销。如果这类机构死
灰复燃，形成新的“三乱”，则应依照《行政处罚法》拿地方部门首
长是问。与此同时，对于具有法定处罚权、收费权的正式行政机关，
则应拔足经费，保证其廉洁、高效运转，防止因经费不足而乱开“财
源”。其次，认真落实《行政处罚法》规定的“罚缴分离”制度，执
法机构和执法人员除当场收缴一定数额以下的罚款外，所有的罚款都
应当通过银行上缴国库，对于收费项目也应实行“收缴分离”制度，
这样才能切断执法机构的非法“财源”，清除滋生“三乱”的温床。
再次，在我国行政诉讼制度基础上，建立小额巡回审判机构，针对是
非清楚、证据确凿的违法收费、违法罚款行为，采取简易程序，减免
诉讼费用，提高效率迅速审判，取信于“三乱”受害者。最后，能否
考虑在国家赔偿法基础上建立违法罚款、收费的惩罚性赔偿制度。凡
是被依法裁决属于乱收费、乱罚款的，执法机构除返还罚款、收费外，
还应当加倍赔偿，以示惩戒。这样，才能激发“三乱”受害人的诉讼
热情，降低其诉讼成本，当然，上述种种措施很大程序上依赖于法制
观念的普及，依赖于执法机构、执法人员法律意识的提高，依赖于普
通公民的自我保护意识的加强。为此，必须加强法制宣传，普及法律
知识，提高执法机构、执法人员及普通公民的法律意识。唯如此，才
能遏制“三乱”蔓延，保证依法行政原则的有效实施。

　　注：引自检察日报正义网“马怀德教授主页”。
http://www.jcrb.com.cn/ournews/asp/readNews.asp?id=3300