界定政府职能是实行依法行政的逻辑起点。依法行政仅仅是手段，
而实现政府的职能才是目的。政治学偏重于研究政府职能，行政法学
偏重于研究法治对政府权力的约束和政府效率的提高，搞好依法行政
则需要具备政治学和法学两方面的知识。

　　近代以来西方的政府职能和依法行政主要经历了三个阶段的演变：

　　第一个阶段（17世纪至19世纪）的特点是消极无为式的依法行政。
这一时期依法行政的思想基础主要是社会契约论和自由放任主义学说，
社会契约论认为，国家是人类缔结的社会契约的产物。这份社会契约
规定了国家设立、存在的宗旨是保护社会个体的天赋权利与自由。因
此，国家权力除了保护社会个体的权利与自由之外，别无它用，不能
越雷池一步。自由放任主义认为，社会由个人集合而成，社会的幸福
不过是个人幸福的总和。人类均有利己心，何为幸福，何为痛苦，只
有个人才会知道。因此，从经济领域来看，各人应该投资于哪一种事
业，哪一种事业最有利可图，与其委托政府来判断，不如由个人自己
判断，政府不强制、不妨害人们的经济活动，有利于社会。法律的惟
一任务是放任个人自求自己的利益。

　　在这样的思想学说指导下，“最好的政府，最少管理”就成为依
法行政的重要目标，消极行政就成为依法行政的重要特点。所谓消极
行政，就是政府实行无为而治，放任社会自流。“法无授权不得行”
是行政行为必须绝对遵守的规则，议会通过立法与监督来约束行政权
的运行，司法机关通过司法审查制约行政行为。

　　第二个阶段（19世纪末期至本世纪50年代）的特点是积极包揽式
的依法行政。这一时期依法行政的思想基础是狄骥等人的社会连带主
义。该学说认为，人为社会之动物，不能离开他人而独存；人与人之
间具有连带关系；公共福利至为重要。社会契约论立足于个体本位，
以维护单个的人的利益为依法行政目的。而社会连带主义则立足于社
会、团体本位，以维护社会、团体的利益为依法行政的目的。

　　在这样的思想学说指导下，“最好的政府，最大服务”就成为依
法行政的重要目标，积极行政就成为依法行政的重要特点。积极行政，
就是政府实行公共福利，经济领域抑强扶弱，政治领域扩大民主（如
实行全民公决等）。政府再也不是过去的无为而治的守夜人，而是对
过去放任社会、个人从事的一些事务大包大揽，“从摇篮到坟墓，都
有行政权在作用”。

　　第三个阶段（本世纪60年代以来）的特点是契约、指导式的依法
行政。积极包揽式的依法行政虽然缓和了贫富对立，增进了社会的公
共福利，但由于政府直接包揽、包办社会救济事业，缺乏市场机制，
因而带来了政府工作效率低下，政府投资成本大、收益与其不成比例，
官员寻租机会多，腐败之风蔓延。因此，本世纪60年代以来，西方行
政改革中一个主要做法就是在提供公共服务的过程中引入行政合同制
度（也称行政契约制度），即政府官员走到“市场”去同商家签订种
种合同，将某些公共服务以合同的形式承包给私人部门，打破政府垄
断，鼓励和吸引私人资本投资到原来政府包揽包办的事业中。

　　简述了西方政府职能和依法行政的三个阶段的演变，再来看一看
当前中国的政府职能和依法行政。

　　我们不能笼统地提倡政府在今天的市场经济条件下对企业要放手
不管，因为政府不仅承担通过建立、健全社会保障制度为企业创造发
展所需的外部条件的任务，同时还要承担通过建立、健全行政合同和
行政指导制度为企业提供一定“商机”、市场的职责。我们亦不能借
口政府需为社会提供公共服务而把一些公共服务事业垄断在政府手中，
或者说，简单地采用计划经济的手段来向社会提供公共服务。因为某
些公共服务事业完全可以通过行政合同的方式承包给社会、企业等来
进行，真正提高效率效益。

　　总之，在依法行政的进程中，我们必须仔细地梳理一下当前的问
题，搞清楚哪些是需要政府无为而治的，哪些是需要政府直接包办的，
哪些是需要政府承包批发给社会经营的。空喊依法行政是于事无补的。

　　注：引自检察日报正义网2000年10月25日。
http://www.jcrb.com.cn/ournews/asp/readNews.asp?id=9035