编者按：1992年11月9日至12月10日，由肖峋、马怀德组成的中
国行政立法研究考察小组对澳大利亚的行政法制情况进行了为期一个
月的考察。期间，他们与澳大利亚议会、政府机关及有关人士进行了
广泛交流，对澳大利亚行政法制的情况做了初步了解。我们特约此稿，
将澳大利亚行政法制情况向读者做一介绍。


　　一、澳大利亚政府管理市场经济的机构和方法

　　澳大利亚是联邦制国家，联邦和州政府是管理市场经济的主要机
构，此外，由议会授权设立的法定组织也参与国家的管理。政府的部
主要有：第一工业部、运输部、社会福利部、财政部、卫生部、建设
部、商业及消费者事务部、环境、住房、公益事业部、邮电通信部、
司法部、劳工关系部。法定组织主要有：行政审查委员会、法律改革
委员会、贸易委员会、国家证券及公司委员会、物质监督局、储备银
行、保险委员会等。澳大利亚的市场经济原则上是由市场自身依法进
行调节，但政府各部及法定组织对市场的秩序依照法律规定负责管理
一些事务，包括确定标准与公司登记，提供社会保障；解决争议、协
调行业关系。

　　（一）确定标准与许可登记

　　在澳大利亚，行政机关一般很少干预企业的生产经营活动，但对
特殊行业，确定产品标准、审批开业生产是行政管理的重要内容之一。
这些行业包括食品、药品、汽车和飞机、船运、金融等。

　　食品生产关系到消费者健康和安全，在澳大利亚，联邦和州都设
有专门机关负责食品管理。联邦卫生部统一协调各类食品标准和进出
口食品的检疫，这些标准由食品标准委员会和国家卫生药品研究会提
供。州卫生部是食品生产销售的主要管理机关，州农业部负责鱼、家
禽、牛奶、鸡蛋等食品管理。对于违反食品标准，生产销售腐烂变质
食品的公司和个人，行政机关采取通报、责令改正、没收、关闭、吊
销注册等措施，对于后果严重，情节恶劣的，行政机关可以诉至法院，
由法院处以罚金等刑事处罚。

　　药品管理更为严格，所有新药上市前都要经卫生部所属的国家生
物标准试验室测定和审查，国家同时提供统一药典供企业参考。卫生
部根据药品发展委员会的建议决定什么药可以进入市场。海关控制进
口药品的质量。卫生部向进出口企业核发药品进口许可证，对于违反
规定进口药品的，卫生部门可吊销其进口许可证。

　　汽车工业是澳州支柱产业之一，为了保证运输安全，联邦运输部
公路管理办公室负责汽车设计的初步审查，联邦和州组成的汽车认证
局负责质量认证，并有权禁止不合格汽车上路行驶。卡车上市前三个
月须报认证局批准其车型设计，以确保其符合机动车安全规则。同时，
联邦运输部还负责海上船只的质量认证，各州负责内河船只的安全标
准。联邦航空部负责航空器的飞行安全标准和认证。新型飞机设计须
经该部确认。对于违反安全标准的，该机构有权禁止生产、飞行、改
变或收回航空许可证、吊销飞行许可证。

　　澳大利亚对金融业的管理采用许可证制度，凡从事银行、保险等
金融业务或成立金融公司的都必须向政府财政部申请许可证，申请须
注明持有资金的数量、负责人专业、资历、管理经验及偿付能力。国
家设有联邦储备银行，作为中央银行负责印制发行货币及银行票据、
确定银行及金融机构的活动规则。同时它也是政府财政代理人。

　　管理公司证券业是澳大利亚行政机关的重要任务之一，在联邦和
州都设有公司证券委员会，负责公司的注册登记和证券交易的正常运
作。许可权和调查权是该机构重要权力。此外，公司证券委员会对违
法的证券经纪人等享有纪律处分权。

　　（二）制止不正当竞争和保护消费者利益

　　依照《1974年贸易活动法》建立的贸易活动委员会是澳大利亚管
理市场经济的重要部门之一。其主要任务是制止不正当竟争行为，鼓
励竞争和商业效益，以保障消费者在价格、质量和服务方面享有最大
的选择余地。委员会制止的不当竞争行为是：1.协议定价，即两个以
上企业在垄断市场的状况下，采取相同或相近的数额或比率，把价格
抬到交易标准价格之上；2.竞争者之间通过协议分割市场；3.供货方
限定再卖价，即供货方为再卖者限定最低价格；4.初级联合抵制，即
竞争者协议不同第三方交易；5.滥用市场权力；6.反竞争的排他性交
易安排，即不允许买方另选其他卖方或买方；7.价格岐视，即在价格
上对不同买主给予不同的待遇，造成不公平的竞争局面；8.导致市场
垄断或加剧垄断的企业兼并。贸易活动委员会通过调查、起诉、向法
院申请禁止令及向社会“曝光”等形式制止不正当竞争，法院对违法
公司的罚款额可达25万澳元。同时，委员会也受理消费者投诉，调查
商品的生产，销售情况，有权对违法行为提起刑事诉讼。

　　在保护公平竞争和消费者利益方面，澳大利亚另外一个法定机构
——价格监督局也十分特别。它负责汽油、邮政、电讯、水果、啤洒、
烟、玻璃、茶、咖啡等价格的公共咨询工作，有权向生产和销售商索
取成本资料，每年向社会公布一报告，提出各类商品的指导性价格，
这类价格被公众普遍接受。

　　（三）提供社会保障

  　市场经济条件下，政府职能的一个重要方面就是提供社会保障。
澳大利亚长期以来奉行高福利政策，尽管最近失业率达11％，但仍能
维持社会的稳定，这与它完善的社会保障体系是分不开的。国家提供
各类社会保障的对象有；退伍军人、失业者、因离婚由女方扶养的子
女、学生等，他们可以向政府社会保障部门申请领取一定生活费用。
如果他们的申请遭到拒绝或社会保障金减少停发等等，他们均可以与
所在地社会保障部办事处商谈，如认为裁决仍是错误的，既可以向部
门高级审查官复议，也可以向社会保障裁判所上诉。社会保障裁判所
是独立的行政裁判机构，不受社会保障部支配。它由医生、社会工作
者、律师和有处理社会保障事务经验及常识的人组成。受理案件不收
取费用。如果申请人或社会保障部不同意裁判所裁决，双方均可向行
政上诉裁判所进一步上诉。

　　（四）解决市场争议的三个渠道

　　无论在市场经济的自身运行中，还是在对市场的管理中，都会发
生大量的民事和行政争议，其中最多的争议当属雇主和雇员、生产者
与消费者、公司之间、政府与社会成员之间的争议，澳大利亚十分重
视解决这类争议，以保障市场经济的正常运行，协调好政府与个人的
关系。解决纠纷的机构有三类：一是法院，二是行政裁判所，三是议
会监察专员。法院是解决各类纠纷的最权威机构，其审判活动具有独
立性。由于法院解决争议存在程序冗长、费用高昂、缺乏专业知识等
问题，近20年来，澳大利亚又发展起一种新的争议裁决形式——行政
裁判所。70年代以来，联邦和州纷纷立法设立了为数众多、形式不一
的行政裁判所。它们既不是法院，又有别于普通行政机关，但在解决
纠纷方面具有收费低廉、裁决迅速、专业性强等优点、受到社会较大
关注。裁判所解决争议的内容涉及社会福利、退伍军人保障、移民、
海关、税务、劳工赔偿、交通事故赔偿、人事争议等诸多方面。对各
类专业裁判所决定不服，可以上诉至上诉裁判所，如再不服还可以上
诉至州或联邦法院。此外，议会通过立法设立了议会监察专员。专员
依法受理各类申诉，有权调查事实，向监察对象——政府提出问题及
处理意见。虽然这些建议无强制约束力，但由于专员直接对议会负责，
政府各部门为避免议会的质询和压力，通常十分尊重议会监察专员的
意见。据介绍，大约有70%的专员意见被采纳或接受。

　　二、澳大利亚的行政处罚制度

　　在澳大利亚，理论上不存在“行政处罚”的概念，因为传统上行
政机关无权剥夺公民的人身自由和财产权利。即使出现了法律明确规
定的违法行为，也要由法院最终裁决，因而这些违法行为一般被视为
是“犯罪”，法院处以的制裁也相应称为“刑罚”（penalty)。但是，
实践中仍存在一部分无法划归“犯罪”的轻微违法行为，对这类违法
行为也很难“一刀切”地适用“刑罚”，特别在交通、税务、海关、
移民管理中，按照我们的观念，他们的行政机关或多或少地享有部分
处罚决定权。此外，他们同我们在观念上还有一个不同，就是行政机
关依职权采取的“吊销许可证，责令改正、中止授予权利”等措施通
常也不视为行政处罚，只是一般的行政决定而已。为了便于理解，我
们用我们的观念把澳大利亚行政机关、法院对违反行政管理秩序采取
的各种制裁措施都视为“行政处罚”并介绍如下。

　　（一）行政处罚的机关和种类

　　绝大部分行政机关包括警察在内的（警察在刑事追诉中有24小时
拘留权，但那不是行政处罚），对公民都没有人身处罚权。例外的是
移民局，它对非法移民享有拘留或驱逐出境的人身处罚权。在财产的
处罚方面，行政机关有一定的权力。但绝大部分行政机关都没有执行
权，只有税务机关和海关是例外。例如，税务机关有权将偷税、漏税
的人的存款划拨和通知单位扣除工资，但无其他执行权。

　　能够作出罚款决定的行政机关也十分有限。交通警察对轻微的违
法行为，如不系安全带、停放车错误、超速行驶等，可以迳行作出罚
款决定，由于法律规定的罚款数额较严格，内容很细，执法人员几乎
没有自由选择的余地。税务机关和海关也可直接决定罚款数额。对于
轻微过失的税务违法行为，如偷税、漏税，税务机关可作出加收25％
应缴税款的处罚决定。海关法规定，如果货主错报关税少于应纳税数
额时，海关总审计员可处以未交纳税额的2倍罚款；少于20元的则处
20元罚款。

　　行为罚是澳大利亚行政机关较常用的一种制裁手段，但它们通常
不被视为处罚。行为罚包括责令停止某行为，责令改正、吊销许可证、
取消某种特权等。大多数行政机关均有权适用这类措施，如贸易委员
会对制作虚假广告的企业可以发出通知，要求其停止不当行为；隶属
于消费事务机关的计量检查员有权禁止使用不合标准的计量器具；公
司证券管理委员会对违反公司法、证券法的公司可作出暂停其交易，
取消某种交易权、吊销许可证执照等决定；环保部门可吊销超标排污
企业的排污许可证；原子能委员会对违反安全规定的厂家可作出责令
关闭或暂停使用某种机器等决定，还可以对已颁发的许可证附加许可
条件。

　　除以上几类处罚外，大部分对行政违法行为的制裁都是通过法院
完成的，这是澳大利亚与其他普通法系国家共同的特征。根据联邦公
平贸易活动法规定，凡订立垄断性协议价格或实施垄断性企业兼并的
公司，都应受到处罚，罚款额高达25万元。但决定实施这类处罚的不
是联邦贸易委员会，而是法院。通常贸易委员会只负责调查事实、收
集材料。如果认定应当处罚，委员会应向联邦法院提起诉讼，由法院
对不当竞争企业处以罚款。在其他管理领域也大致如此。如交通警察
对较重的违法行为，象酒后开车、严重违反交通规则，一般不能自行
决定处罚，而是向法院提起诉讼，由法院决定是否罚款或判处监禁。
市政厅对严重破坏市容或环境污染行为可以向法院申请颁发禁止令或
起诉到法院，由法院处以刑罚。

　　（二）行政处罚的程序特点

　　1.所有处罚决定都应当附之以理由。根据澳大利亚信息自由法规
定，行政机关作出任何一项影响公民权利义务的行政决定，都应当说
明作出该决定的理由。例如，交通警察若发现有人违章停车或超速行
车，则向当事人发出处罚通知，通知注明受处罚人的违法行为及处罚
的事实根据和法律依据。当事人如果认为该处罚决定毫无理由或理由
不充分，可向行政裁判所申诉，也可直接向法院起诉，请求司法审查。

　　2.罚款通知人和收取人分离。在澳大利亚，为了提高行政机关的
管理效率，避免执法人员敲诈勒索、滥用职权，作出处罚决定发出处
罚通知的人与罚款收取人通常是分开的。例如，警察如果发现驾车人
不系安全带，则有权作出罚款85澳元的处罚决定并发给当事人，受处
罚人接到此处罚通知后，按通知书上注明的地址在20天内汇去85澳元，
接受此项汇款的单位通常是分设于不同区域的警察机关，而不是作出
处罚决定的执法人员。由于澳大利亚大多数行政机关无自行罚款权，
所以这项制度仅限于交通管理、税务等机关，而且运作比较成功，因
此引起的纠纷非常少。

　　3.罚款标准和幅度相当细密，行政机关享有的自由裁量权十分有
限。为了调整复杂广泛的社会关系，规范各种社会行为，保证现代社
会的有效运转，控制行政机关及人员的自由裁量权，澳大利亚的法律
规定了非常详细具体的处罚条件和罚款幅度。可以说目前澳大利亚社
会生产、生活的各个方面都有详尽的法律约束，稍有不慎，就可能违
法。例如，随意停车、打喇叭、在公共场所吸烟、超出界线喧嚷、不
在规定时间处理垃圾等等都是违法行为，都要受到处罚。当然，这些
处罚不是执法人员随意实施的，而是根据法定的标准、条件作出的。
每一类行为都有确定的罚款金额，如不系安全带罚85澳元，超速10公
里罚100澳元，超速20公里罚500澳元，超速30公里以上很可能被吊销
执照。这种明确详尽的处罚标准可以防止执法人员滥用权力，也可以
为受罚人提供准确无误的行为规则。

　　4.法院是强制执行行政处罚决定的主要机关。在澳大利亚，除少
数行政机关如税务、移民局、海关外，几乎所有的行政机关都无权采
用强制措施执行其决定，该项强制执行权归法院所有。例如，警察虽
然有权向违章行车人发出罚款通知，但不得强制执行其决定。换句话
说，如果受处罚人既不履行缴纳罚款的义务，也不向法院请求司法审
查，行政机关没有权力强制受处罚人缴纳罚款，而只能通过诉讼途径
向法院提出申请，请求法院予以执行。通常在交通违章案件中，如果
接到处罚通知后20天内不交罚款，那么就会收到第二次警察机关的通
知，如果继续抵制不交，那么就会收到法院的传票。

　　5.对行政处罚不服的，可获得济多方面救济途径。按照澳大利亚
法律，不服行政机关处罚决定的，大多数都可以申诉到行政裁判所，
如海关、税务、移民方面都设有行政裁判所，以裁判所决定不服的，
还可以上诉至行政上诉裁判所，如果经上诉仍不满意，则可以因法律
问题起诉至法院。除法院和行政裁判所外，议会监察专员也是十分有
效的救济途径，它可以调查事实，向有关部门提出建议。就三个部门
比较而言，应该说行政裁判所是最佳的救济途径，因为它不但审查行
政处罚决定的法律性问题，还审查事实性问题，既可以撤销原决定，
也可以变更原决定，甚至还可以重新作出一个决定。

　　三、澳大利亚的法律法规监督形式

　　澳大利亚的法律非常繁多而且复杂，除议会制定大量法律外，政
府根据议会授权也制定很多法规和规则，加之存在联邦和州法律之分，
在此无论在立法方面还是执法方面，都存在大量的法律法规冲突、重
复等不协调现象，为了解决这一矛盾，联邦和州自70年代以来，纷纷
设立了一些专门机关处理此类问题。

　　在新南威尔士州，1987年的《法规审查法》设立了“法规审查委
员会”，其重要职责是审查行政机关已经公布批准、认可的行政法规
是否与“母法”——议会制定的法律相冲突。该机构由议会上下两院
中不同党派的9名成员组成，每年向议会提交工作报告，提出撤销、
修改、废止某项法规或某一条款的意见和建议，也可以和制定法规的
部委直接联系，提出审查意见。

　　法规审查委员会既可以主动发现法规存在的问题，也可以根据议
员、部长的建议审查有关的法规。审查的范围仅限于已经公布的法规，
当政府某项政策尚未形成法规时，委员会一般不予干涉。

　　法规审查委员会的审查标准是法律确定的，它们包括：1.该法规
是否不适当地侵犯了个人的权利和自由；2.该法规对公共利益是否发
生不利影响；3.该法规是否超出母法的一般目的；4.尽管该法规是依
法制定的，但可能不符合母法的宗旨；5.法规是否与已有法律、法规
重复、部分重复或冲突；6.法规的结构和目的是否仍需解释；7.法规
的目的通过各种有效的方式都无法实现；8.是否存在不符合法规立法
（1989年）第4、5、6条要求或超出适用范围的内容。只要行政机关
制定的法规不符合以上任何一项标准，都可能受到审查。法规审查委
员会审查过程中，先与有关部长联系，有时部长会及时采纳委员会意
见并修改已公布的法规。例如，1991年政府公布了对1985年制定的安
全保护业法的实施细则，其中有一项规定是取消1类至３类许可证附
照片的要求。法规审查委员会认为，这一举动与安全保护业法的宗旨
是不一致的，也不利于社会公益，降低了安全标准。当委员会将这一
意见提交给安全部长时，安全部表示乐于听取委员会意见决定采取措
施所发放附有照片的安全许可证。

　　委员会的信息来源有两个，一是有关法学院、律师协会等长期联
系的定点单位；二是普通公民。委员会定期与定点单位联系，征求他
们对已公布法律的各种意见，有时也通过报纸等新闻媒介公布法律改
革委员会的联系地址、电话，向普通公民征求对法律的各种意见。然
后委员会根据有关意见组织专家对某项法律或条文加以研究、修改，
并制作年度报告和特别报告，通过司法部长向议会报告。

　　注：引自检察日报正义网“马怀德教授主页”。
http://www.jcrb.com.cn/ournews/asp/readNews.asp?id=3429