建国以来，我国的检察制度经过近50年的发展，为建设社会主义
法治国家发挥了重要的作用。民事行政检察虽然在近10年中有了较快
的发展，但在维护司法公正与保证法律的正确统一实施方面还没有充
分发挥其积极作用。在当前的司法现实条件下，民事行政检察是一项
必不可少的法律监督制度，在社会主义市场经济迅猛发展的今天，其
作用日渐重要。当前，民事行政检察的现状还不能完全适应建设法治
国家，维护良好的经济秩序的要求。对新中国民事行政检察制度的发
展进行前瞻性研究，为这一制度的发展提供蓝图，是发挥民事行政检
察制度的积极作用的重要一环。本文以新中国民事行政检察的历史发
展为基础，借鉴各国民事行政检察立法和实践的先进经验，研究我国
民事行政检察的发展前景，为立法和司法提供参考。

　　一、新中国民事行政检察发展的基础

　　新中国的民事行政检察制度起源于建国初期。在这一时期，立法
和司法都有明确的规定和实施办法。

　　（一）立法上的规定

　　新中国成立之始，1949年12月经中央人民政府主席批准，颁发
《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》，第3条明定：“最
高人民检察署受中央人民政府委员会之直辖，直接行使并领导下级检
察署行使下列职权：……2、对各级司法机关之违法判决提起抗议。
……5、对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉
讼，均得代表国家公益参与之。”该条例在规定最高人民检察署各处
“职掌”的第10条中，规定第三处的职掌是：“1、关于全国社会与
劳动人民利益有关之民事案件参与事项；2、关于全国社会与劳动人
民利益有关之一切行政诉讼参与事项。”在最初的人民检察机关的组
织条例中，对新中国检察机关的民事行政检察职责，作了最早的规定，
这就是代表国家和公益，参与民事和行政诉讼。

　　随后，在1950年1月29日，最高人民检察署作出4项规定，其中第
2项在规定检察机关职责中规定：“……（5）对于社会劳动人民利益
有关之民事案件及行政诉讼，得代表国家参与之。”在第4项中规定：
“检察是新机关新工作，须要经过摸索过程。在起初只能先从刑民案
件作起，以期稳扎稳打，逐步推进。”这一规定经中共中央批准通报
全国，并要求各中央局、分局、各省、市委在各军政委员会及人民政
府中保证实施之。

　　1950年《中华人民共和国诉讼程序试行通则（草案）》对人民检
察院的民事行政诉讼职责，作了详细的规定，其中第36条有关于“人
民法院径行调查审判的刑事案件或依法令规定人民检检察署参加的民
事案件，经人民检察署声明参加者，亦应通知其参加。”规定。在
“上诉（抗诉）”的程序规定中，明确规定，人民检察署对于其起诉
或参加的案件，得提起抗诉（第56第2款），同时对抗诉的期间、抗
诉的方法、抗诉案件的审理程序等，作出了明确的规定。其“监督审
判”部分，对检察机关的民事行政检察职责规定得更为详细。其中第
77条规定：“上级人民法院因人民检察署的抗诉或其他原因，认为有
必要时，得命下级人民法院速将审理中的或判决确定的案卷送交审查
。”“人民检察署执行检察职务肘，对于所辖区域内下级人民法院审
理中或判决确定的案件，认为有必要时，亦得向下级法院调卷审查。
下级法院接到前两项的调卷命令或函件后，应速将案卷送交调卷的法
院或检察署。案件如在审理中，应即停止审理；如已判决确定，非有
停止执行的命令，不停止执行。”第78条规定：“上级人民法院或人
民检察署调到卷宗后，应速予审查处理。”“调卷的人民检察署审查
结果，对于下级法院审理中的或判决确定的案件，认为有前项情形时，
得向上级法院提起抗诉，请予处理。”第80条对最高人民检察署的审
判监督权作了规定：“最高人民检察署认为最高人民法院的确定判决
确有重大错误时，亦得向其提起抗诉，请予再审。”在这一诉讼程序
规则中，对人民检察机关在民事诉讼中的地位、职权，以及参与诉讼、
调卷、抗诉等等具体程序，作了十分清楚的规定。

　　1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第3条规
定：“最高人民检察署受中央人民政府之直辖，直接行使并领导下级
检察署行使下列职权：……（三）对各级审判机关之违法或不当裁判，
提起抗诉；……（六）代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利
益之重要民事案件及行政诉讼。”《各级地方人民检察署组织通则》
也授予地方各级人民检察署以同样的职权。

　　1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条关于人民检
察院职权的规定包括：对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督；
对于有关国家的人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼。
该法第二章对于人民检察院如何行使这种职权，在程序上作了原则的
规定。在这部法律中特别值得重视的是，全国人民代表大会通过法律
的形式，第一次明确了人民检察院对人民法院民事审判活动的起诉权
和参诉权。由于当时的新中国尚未建立行政诉讼制度，因此，这部法
律对人民检察院在行政诉讼中的地位和作用，没有进行规定。这部法
律，从国家法的角度，规定了人民检察机关的民事行政检察取权范围，
奠定了民事行政检察制度的基础。

　　（二）实践上的做法

　　多年来，检察机关在履行法律规定的民事行政检察监督职责中，
作出了积极的努力。

　　在中共中央批准的最高人民检察院《1956年至1957检察工作规划》
中明确要求：“有计划地开展并在两年内基本上建立对重要的民事案
件的审判监督工作。计划在1956年选择有关国家和人民利益的重要案
件3万件，参与或提起诉讼并进行审判监督工作取得经验，为1957年
内进一步健全度重要民事案件的审判监督业务打下基础。预计在1957
年参与和提起重要民事案件10万件。”在最高人民检察院的指导下，
各地在参与和提起民事诉讼中积极努力，取得了初步的成绩。1954年，
辽宁、安徽、江西、山东、河南、山西、陕西、甘肃和北京9个省、
市检察机关共办理民事案件2352件，既有提起诉讼的，也有参与诉讼
的案件。1956年，黑龙江省检察机关办理民事案件80件，其中提起诉
讼55件，参与诉讼25件；对这些案件，除当年未结的3件外，经法院
调解解决的5件，驳回的1件，双方和解的9件，原告胜诉的34件，原
告败诉的7件1。江苏省南京市人民检察院1956年5月至11月共受理民
事案件23件，到当年11月15日，已经处理了17件，其中提起诉讼3件，
参与诉讼11件，驳回申诉3件。在处理这些案件时，检察员出席民事
法庭14次。这些工作，在保护当事人的合法权益，维护国家利益和社
会公益中，发挥了良好的作用。

　　对于检察机关在民事审判活动中的这些作用，人民法院予以充分
的肯定和积极的支持。人民法院的同志反映，检察院参与诉讼的案件，
可以帮助法庭正确认定事实，判决也就更有把握些，因而表示积极欢
迎检察院参与民事诉讼，并希望将此定为经常的业务制度。

　　此外，最高人民法院还制定了规范性司法解释，对人民检察院如
何提起诉讼和参加诉讼的具体程序，作了明确的规定。

　　最高人民法院1957年9月制定的《民事案件审判程序（草稿）》
第1条有“人民检察院对于有关国家和人民利益的重要民事案件，也
可以提起诉讼”的规定。第50条规定了检察机关在上诉程序中的抗议
权，该第50条规定：“当事人或检察院不服地方各级人民法院第一审
案件的判决而提起上诉和抗议的期限为10天，不服裁定而提起上诉、
抗议的期限为5天，自接到判决书（裁定）的次日起计算。”第55条
规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院第一审判决和裁定认为
有错误的时候，有权按照上诉程序提出抗议。如果在上诉期间届满后
提出抗议，应当按照审判监督程序进行。”其后，第56条至第61条对
于人民法院审理上诉和抗议案件的具体程序作了较为详细的规定。

　　按照这一时期各地人民法院和人民检察院的具体做法，在民事诉
讼中，人民检察院行使以下职权：一是起诉权，对于重大的民事案件，
人民检察院可以向人民法院提起民事诉讼；二是参与诉讼的权利，即
参诉权；三是上诉程序的抗议权，对于人民检察院自己起诉和参与诉
讼的案件，对第一审民事判决和裁定，有权按照上诉程序提出抗议；
四是审判监督程序的抗议权，对于超过上诉期间的判决裁定，检察机
关可以按照审判监督程序提出抗议，人民法院按照审判监督程序进行
审理。这是民事行政检察制度较为完整的内容，对于当今建设社会主
义法治国家所要求的民事行政检察而言，仍然具有极为重要的借鉴意
义，为民事行政检察制度的发展奠定了稳固的基础。

　　二、新中国民事行政检察的曲折进程

　　按照1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》的规定，新中
国的民事行政检察已经具有了恢宏的发展前景。但是，随着1957年的
“反右”斗争和“无产阶级文化大革命”，新生的新中国民事行政检
察制度遭受了毁灭性的打击。在“左”的思潮的影响下，反右斗争中，
宪法和人民检察院组织法所规定的一些正确原则和制度受到错误批判，
人民检察机关行使法律监督职能被说成是专政矛头对内，实行垂直领
导被歪曲为以法抗党，造成了严重的思想混乱，蓬勃发展的检察制度
遭受了挫折，民事行政检察制度当然也不例外。在十年“文化大革命”
中，社会主义法制被严重破坏，各级检察机关都被撤销，1975年宪法
明确规定，检察机关的职权由公安机关行使，从宪法上彻底否定了人
民检察机关存在的必要性，民事行政检察制度与其他检察制度同时被
废止。

　　文革以后，1978年重建了人民检察机关，各项检察职能都在不同
程度上得以恢复。1979年2月2日最高人民法院《人民法院审判民事案
件程序制度的规定（试行）》对于人民检察院提起诉讼和参与诉讼的
民事案件的审理程序，都作了规定，其中“案件管辖”一节明确规定：
“人民检察院提起诉讼的民事案件，由同级人民法院受理。”“开庭
审理”一节明确规定：“人民检察院提起诉讼的案件，应通知人民检
察院派员出庭。”“上诉”一节则规定：“人民检察院按照上诉程序
提出抗议的，可参照当事人上诉的程序审理，如在上诉期满后提出抗
议的，应按审判监督程序进行。”“审理上诉或抗议的案件，应由三
名审判人员组成合议庭进行。”《人民法院审判民事案件程序制度的
规定（试行）》还对人民检察院提起诉讼和参与诉讼的民事案件的审
理程序作了具体的规定。这是在十年动乱以后，第一次以司法解释的
形式，对检察机关参与民事诉讼作出的规定，在人民检察院的历史发
展尤其是对于民事行政检察事业的发展，具有重要的意义。

　　但是，1979年《中华人民共和国人民检察院组织法》彻底废止了
民事行政检察制度。该法虽然在第1条开宗明义，规定了中华人民共
和国人民检察院是国家的法律监督机关，但在具体的职权中，规定的
都是刑事检察职权，只有第5条第（4）项规定了“对于人民法院的审
判活动是否合法，实行监督”的内容，却规定在“对于刑事案件提起
公诉，支持公诉”之后，其具体含义很难确定，在“人民检察院行使
职权”一章，几乎规定的都是刑事检察的内容。因而，按照该法的规
定，人民检察院就成了具有单一职能的“刑事检察院”。

　　1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》对于1979年《人
民检察院组织法》的规定作了一定程度的改变，该法第12条规定：
“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督。”重新
确立了人民检察院对民事审判活动的监督权，在一定程度上改变了
“刑事检察院”的性质。然而，整部《民事诉讼法（实行）》除了这
一条规定以外，再没有一条对民事审判活动进行监督的条文。尽管造
成这种局面有其历史原因，但是，对于关乎国家基本体制的人民检察
院职能作出这样的规定，仍然是历史的遗憾。人们在回顾《民事诉讼
法（试行）》的制定过程时，不无遗憾地指出，整个《民事诉讼法
（试行）》的制定过程中，前后共有7稿，前6稿都有关于人民检察院
参与民事诉讼的内容。尤其是第6稿对此规定的内容最为完整，主要
内容是：1．人民检察院有权代表国家提起或者参加涉及国家和人民
重大利益的民事诉讼；2．人民检察院有权对人民法院的民事审判活
动实行法律监督；3．人民检察院提起民事诉讼，参与诉讼的检察人
员有权对申请回避，提供证据，参加辩论，变更、撤销诉讼；4．人
民检察院提起或者参加民事诉讼，参加诉讼的检察人员，有权查阅案
件材料，进行调查，对诉讼活动实行监督；5．人民检察院参加诉讼
的，由检察人员发表意见；6．地方各级人民检察院认为同级人民法
院第一审判决、裁定有错误，有权依法向上一级人民法院提起抗诉；
7．最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，
发现确有错误，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的
判决、裁定，发现确有错误，有权按照审判监督程序提起抗诉。对于
这样完整的民事行政检察职能的规定，反对的不是别人，而是检察机
关内部发生了分歧，主导的意见是不同意检察机关对民事诉讼实行检
察监督，最终导致正式通过《民事诉讼法（试行）》的时候，删除了
一切具体的内容，只保留了这样一条原则的条文。

　　正是由于这种历史的遗憾，新中国的民事行政检察的重新起步，
不能不说面临着重重困难。从1986年起，最高人民检察院和一些地方
人民检察院着手对检察机关参与民事、行政诉讼活动和实行民事行政
诉讼法律监督进行调查研究，进行一定规模的试点工作，取得了进展
。在此基础上，1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第10条规定：
“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”第64条规定：“人民
检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、
法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”尽管该法只规定了
审判监督程序的抗诉权，对于检察机关的行政起诉权、参诉权和上诉
程序的抗诉权，都没有作出规定，但这一法律却成为一种定式，成为
以后修改《民事诉讼法》时参照的依据。在1991年修改民事诉讼法的
时候，尽管对检察机关按照审判监督程序提出抗诉作出了有一定具体
内容的规定，但是，仍然局限在审判监督程序的抗诉权的范围，在民
事行政检察的完整的职能之中，没有新的进步。这就是《民事诉讼法》
第14条的原则规定，以及第185条至188条关于按审判监督程序抗诉的
四条规定。即使是这种单一的审判监督程序的抗诉权的规定，两部诉
讼法规定得都不具体，致使在实践中人民法院和人民检察院的理解各
不相同，难以协调一致地严格执法，在一些重要的问题上，难以取得
共识。这是制约民事行政检察向前发展的重大的障碍。当前，只有突
破这种立法上的障碍，民事行政检察才能有效地发挥其作用。

　　三、新中国民事行政检察的现状

　　1988年起，检察机关在1982年《民事诉讼法》规定的基础上，对
于如何行使民事审判监督权进行了探索，最高人民检察院设立了民事
行政检察厅。此后，检察机关在部分省开始进行民事行政检察工作的
试点。行政诉讼法公布施行以后，检察机关对行政诉讼的法律监督有
了明确的法律依据，对行政诉讼活动进行监督有了切实的依据，因此，
民事行政检察工作结束了试点阶段，开始了正式的实施阶段。1991年，
《民事诉讼法》正式施行，检察机关对民事审判活动的监督有法可依，
各地检察院依照法律规定，对民事审判活动的法律监督，也开始了正
式实施的阶段。

　　各地各级检察机关依照法律，组建民事行政检察部门，同时积极
开展工作。检察机关面对崭新的民事行政检察业务，针对民事行政检
察干部业务不熟，有一定的畏难情绪的情况，依照“严格执法，狠抓
办案”的工作方针，提出了“敢抗、会抗、抗准”的办案原则，继而
总结了“以办理抗诉案件为工作重心，抓好办案效率、办案质量和办
案效果三个基本环节”的工作指导思想，突出抓了对确有错误的判诀、
裁定的抗诉工作，以适应社会主义市场经济对法律调整的迫切需要，
依法保护国家利益和公民、法人的合法权益。自1991年以来，全国检
察机关办理抗诉案件11925件，向法院提出检察建议8082件。人民法
院对抗诉案件审结3986件，改判和撤销原判3300件，占审结案件的
82．79％。同时，对裁判正确的，认真做好申诉人的息诉工作。

　　民事行政检察工作对社会主义市场经济秩序和公民法人合法权益
的维护的作用，逐步地显现出来。七年来，检察机关通过办理抗诉案
件，维护了司法公正和社会主义市场经济秩序，促进了经济发展，使
720多个企业恢复了生产。黑龙江省哈尔滨市星光电器铆焊厂在河南
省南阳市投资办厂，与常年合作企业南召县有色金属开发有限公司发
生纠纷，该公司起诉，当地法院判诀黑龙江一方当事人败诉，查封了
厂房设备，被迫停产，该方当事人要撤回在南阳市的投资。检察机关
接受了星光电器厂的申诉后，依法抗诉，法院纠正了错判，为申诉人
挽回了经济损失，恢复了生产，保护了企业的合法权益。哈尔滨市星
光电器厂看到了司法的公正性，又向南阳投资4O0万元发展生产。

　　在办案中，检察机关注重审查判决不公背后隐藏的司法人员腐败
问题，依法惩治司法腐败，维护司法公正。7年中，检察机关依照
《民事诉讼法》第43条、第185条第1款第4项和《刑事诉讼法》的有
关规定，立案审查民事行政审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判
案件800余件。湖北省检察机关依法审查曹凤英不服法院判决的房产
纠纷申诉案，查清了审判员徐斌伙同一方当事人伪造证据，抢夺申诉
人房产，徇私舞弊的事实，抗诉后再审依法改判，物归原主；将徐斌
提起刑事公诉后，被判处有期徒刑，维护了司法公正，保护了当事人
的合法权益。

　　七年的实践证明，法律赋予检察机关对民事审判和行政诉讼活动
的监督权，是完全正确的，检察机关依法行使民事行政检察监督的职
能，对于司法公正，依法调整民事、行政法律关系，维护社会主义市
场经济秩序，保护公民法人的合法权益，都是完全必要的。同时，也
暴露出立法对民事行政检察工作所作的现行规定的局限性。这些局限
性主要表现在以下几个方面：

　　第一，现行立法的总则和分则的规定相互矛盾。

　　在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中，总则的规定和分则的规
定不相一致。总则规定检察机关对民事审判活动和行政诉讼活动有权
进行监督，规定的范围是十分宽泛的。但是，在分则中，只规定检察
机关第已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉。具体
的、可操作性的规定又十分狭窄。在这样前后矛盾的法律规定面前，
检察机关的民事行政检察监督进退两难：按照两部诉讼法的规定，检
察机关对民事审判和行政诉讼中的一切违法行为都可以进行监督，但
是由于分则中没有具体规定，任何一个法院都可以法律没有明文的理
由，拒绝检察机关对抗诉以外任何形式的法律监督；检察机关仅仅按
照分则的规定，对已经发生法律效力的判决裁定进行监督，放弃对民
事审判和行政诉讼活动的全面监督，有悖于总则的规定，然而，按照
总则的规定实施全面监督，则没有分则的法律依据。

　　第二，法律规定的检察机关民事行政抗诉权过于狭窄。

　　抗诉，是检察机关行使法律监督职能的一项重要的权力。完整的
抗诉权，包括上诉程序的抗诉权和审判监督程序的抗诉权。完整的抗
诉权是将法院全部的判决、裁定都置于监督之下，检察机关对一审判
决、裁定和二审判决、裁定都可以抗诉，而不论其是否生效。在《刑
事诉讼法》中规定的抗诉权，就是这样完整的权力。现行《民事诉讼
法》和《行政诉讼法》规定的抗诉权，并不是完整的抗诉权，而是审
判监督程序的抗诉权。按照这样的抗诉权，检察机关只能对二审判决、
裁定和一审生效的判决、裁定进行抗诉，凡是没有生效的判决、裁定，
检察机关无权抗诉。这就是所谓的“事后监督”。在民事行政检察工
作的现行的抗诉权中，就是这样的不完整的抗诉权。

　　第三，法律赋予检察机关的民事行政检察监督的职权过于狭窄。

　　检察机关的民事行政检察职能既然是对人民法院的民事审判活动
和行政诉讼活动进行监督，那么，就不应当仅仅享有抗诉权，仅仅对
人民法院的民事审判活动和行政诉讼活动中的生效判决和裁定进行监
督，而应当按照《民事诉讼法》和《行政诉讼法》总则的规定，对民
事审判活动和行政诉讼活动实施全面的监督。这种全面的监督，不仅
仅包括审判监督程序的抗诉，也不仅仅包括上诉程序的抗诉，还应当
包括对起诉至判决裁定执行的全部的监督活动，以及检察机关对于重
要的民事、行政诉讼案件的参与诉讼的权力和对于涉及国有资产权益
和社会公益的案件的起诉权。这样的民事行政检察监督，才是完整的
法律监督。然而，现行立法除了赋予检察机关所谓的“事后监督”的
抗诉权以外，再没有任何其他的监督权力，检察机关在这样的立法面
前，作为不大，无法实施全面的法律监督职责。例如，由于地方保护
主义的影响和法官的实际水平以及其他的原因，已经发生法律效力的
民事判决和裁定尽管没有问题，但是在执行中，却存在错误地执行第
三人的财产、执行的标的错误等等问题。由于一般理解执行并不是审
判活动，因此，权威的司法机关解释执行的裁定，人民检察院不能抗
诉。这样的解释，不能说是符合法律的。

　　这仅仅是立法上的问题。在实际操作上，对于这样的监督范围，
也是打了折扣的。根据各地检察机关的反映，困扰民事行政检察监督
的最重要的，就是三个问题：一是调卷难。要进行审判监督，就必须
调阅人民法院的审判卷宗；但是，检察机关在这样的问题上，困难重
重，自《行政诉讼法》和《民事诉讼法》实施以来，就没有解决这个
问题。按照法院的诉讼档案管理办法，检察机关当然可以按照规定，
向人民法院调阅或者借阅诉讼档案，但是，在民事行政检察监督上，
却另有说法，即检察机关只能到法院指定的地点阅卷，只有少数开明
的法院，准许检察机关按照规定借阅案卷。二是抗诉案件的审级问题。
按照法律的规定，人民检察院向人民法院提出抗诉的案件，人民法院
应当按照审判监督程序审理。在操作上，先是要求上级检察机关应当
向下级人民法院抗诉，继而同意同级人民法院受理抗诉案件，但是一
律裁定交由下级人民法院或者函转下级法院审理，至今，仍有一些法
院拒绝受理检察机关提出的抗诉案件。三是抗诉案件的审限太长。按
照法律规定，审判监督程序审理的案件，如果适用一审程序审理的，
就应当参照一审案件的审限审理，按照二审程序审理的案件，就应当
适用二审案件的审限审理。在实际工作上，法院审理抗诉案件没有审
限的限制，长期拖延，久审不决，长达数年的案件不在少数。这些问
题不解决，现行立法中的民事行政检察监督，也会被荒废。这不能不
说是一个严峻的问题。

　　四、民事行政检察工作发展前途的展望

　　加强法治，建设社会主义法治国家，是党的十五大确定的治国方
略。加强对宪法和法律实施的监督，是党的十五大提出的实现这样的
治国方略的一个重要措施。人民有理由相信，在十五大的方针指引下，
民事行政检察监督的发展，一定会有一个辉煌的前景。

　　按照党的十五大提出的依法治国，建设社会主义法治国家的治国
方略来认识民事行政检察工作，应当有两个最基本的认识：

　　第一，民事行政检察工作是法律监督工作的一个重要的，不可缺
少的环节。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，也是邓小
平同志民主法制思想的重大发展，是我国治国方式的进一步改善，具
有重大的现实意义和深远的历史意义，是建设社会主义事业的根本大
计。江泽民同志在十五大报告中指出：“加强对宪法和法律实施的监
督，维护国家法制统一。”这种法律监督，是完善民主监督制度，保
障改革和建设的进程，维护社会稳定和发展，依法治国，建设社会主
义法治国家的必不可少的措施。检察机关是国家法律监督机关，它的
全部职责，就是法律监督。民事行政检察，是检察机关法律监督职能
的重要组成部分，对于民法、经济法和行政法的统一实施，具有特别
的重要作用。应当看到，在一些地方、部门和单位，有法不依，执法
不严，违法不究的情况仍然存在，建设社会主义法治国家的现状与人
民的期望和要求相差甚远。民事行政检察监督的对象，就是有法不依、
执法不严、违法不纠的民事、行政判决和裁定；查处造成裁判不公的
司法人员索贿受贿、枉法裁判案件，正是遏制司法腐败的手段之一。
检察机关全面履行法律监督职责，就必须抓好每一项检察工作，决不
能放弃任何一项工作。在当前，民事行政检察这项法律监督工作只能
加强，决不能削弱，更不能放弃。

　　第二，民事行政检察工作是法律监督机关通过法律手段调节社会
经济生活，保障和维护社会主义市场经济秩序的重要措施。江泽民同
志指出：“在这个时期，建立比较完善的社会主义市场经济体制，保
持国民经济持续快速健康发展，是必须解决好的两大课题。”在全国
人民高举邓小平理论伟大旗帜，把具有中国特色的社会主义事业全面
推向二十一世纪的今天，检察机关对于解决这两大问题，同样负有重
要的责任。民事行政检察工作是对民事审判和行政诉讼活动进行监督，
监督的目的，就是保证司法机关严格执行法律，切实保障公民、法人
的合法权益，规范交易秩序，维护公平竞争，推动社会主义市场经济
的完善和发展，保障国民经济健康发展。在司法领域中，有法不依，
搞地方和部门保护主义，甚至贪赃枉法、徇私枉法，破坏了市场经济
秩序，破坏了交易规则．通过严格执法，加强监督，纠正错判，才能
实现这样的职能。随着社会主义市场经济的确立和完善，民商法律和
行政法律的调整范围愈来愈大，公众法律素质越来越高，公民、法人
和其他组织对民事行政执法水平有更高的要求，民事行政检察所负担
的任务越来越重。

　　在现实中，加强民事行政检察监督，具有更为重要的意义。法律
程序的设计，最终决定于实现法律目的的需要。民事行政检察制度的
存在与发展，并不是单纯的选择哪种诉讼模式的问题，而是由我国目
前的司法现实所决定的。在我国，国家走向现代意义上的法治化的时
间不长。长期以来国家和社会对法律教育的淡漠，导致了当今中国法
律人才的严重缺乏，司法机关不得不容忍缺乏法律素养者担任司法职
务的现实。由缺乏法律素养的人担任司法职务，难以树立正确的法律
职业道德。由于一些法官缺乏基本的法律知识，以个人的价值观代替
判案的法律依据的现象也就并不少见。如果法官不是把担任司法职务
看作自己的终身事业，而是作为生存或个人发展的手段，利益驱动往
往导致司法不公。没有受过良好法律教育的法官，甚至不知法为何物，
就担任了重要的司法职务，这些人的个人经历在他们心灵深处所打下
的烙印，形成的价值观，无时无刻不影响着他所从事的司法工作。同
时，我国处于经济转型时期，人们的价值观念正处于转变时期，即便
是带有正义色彩的价值观念，一般也不一定就适应社会主义市场经济
的需要。在我国现行的司法制度下，由于存在上述的原因，某些司法
不公、司法腐败现象的存在就是可以理解的了。正因为如此，才有必
要加强诉讼法律的监督，检察机关有必要担当起维护司法公正、惩治
司法腐败的重任，维护法律的统一正确实施。

　　按照社会主义市场经济对民事行政检察工作的要求，在可以预见
的将来，中国的民事行政检察的发展前景是十分广阔的。在坚持、完
善检察机关对民事审判和行政诉讼现有的审判监督程序的抗诉权以外，
还应当增加下述的监督职权：

　　（一）参与重大民事、行政活动的权力

　　维护国有资产的合法权益，维护社会公共利益，维护公众得力，
是检察机关的重要的职能。据国家国有资产管理局分析，国有资产主
要是在投资、转让、处分等重大民事活动中流失的，鉴于此，堵塞国
有资产流失的渠道是必要的。在涉及到社会公共利益、公众利益的重
大民事活动和行政活动中，凡是有可能发生损害社会公共利益或者公
众利益的，检察机关都有必要参与。法律有必要作出规定：凡关系重
大国有资产的投资、转让、处分，应由检察机关派员参加；检察机关
有权了解有关国有资产的使用情况。当公民、法人或者其他组织进行
审计到社会公共利益或者设计公众利益的民事活动的时候，人民检察
院有权参与其中。涉及到这样的利益的行政活动，检察院也应当有权
参与。

　　检察机关参与重大民事行政活动，并不是扑风捉影，确有成熟的
立法例可以遵循。《法国民法典》规定对涉及到人的民事权利的重大
事件中，共和国的检察官应当参与这样的民事活动。例如，由于身体
官能受到损害，致使其不能自行保障其利益的成年人，得在特别行为
治安，或者持续受到法律的保护；由于挥霍浪费、纨绔不羁、游手好
闲，有可能孜县贫困或影响履行家庭义务的成年人，亦得进行保护。
无论适用和中保护制度，治疗地的共和国检察关于监护法官的探视或
派人探视受到法律保护的人。仅在病人的精神官能或身体官能受到损
害的情形已得到专门医生确认之后，法官始得宣告设立监护，专门医
生从共和国检察官制定的名单上挑选。这样的立法例，虽然不是像前
文我们所将的那种对国有资产保护的重大民事、行政活动的检察官的
参与制度，但是其意义是一样的。检察官是国家利益的代表，是社会
利益的代表，是公共利益的代表。凡是涉及倒国家利益、社会公共利
益、涉及到公民的重大利益的民事活动、行政行为，检察官参与其中，
就可以充分地发挥维护国家利益、社会利益、公共利益以及特定的、
需要国家提供特别保护的公民利益的作用。

　　检察机关参与这样的重大民事活动，不具有自己的利益，完全是
为了国家的利益、社会的利益，公众的利益。正像《法国民事诉讼法
典》规定的那样，与法律规定之情形，检察院代表社会。检察机关参
与这样的重大民事、行政活动，就可以使这样的重大民事活动的民事
法律关系的缔结、变更、终止符合国家的利益、社会的利益公众的利
益，以及需要进行特别保护的公民的利益，不使这些利益受到损害。

　　（二）参与涉及国家利益、社会公共利益的民事、行政诉讼的参
诉权

　　在民事、行政诉讼中，诉讼各方的活动可能涉及到国家利益、社
会公共利益，无论出于技术上的考虑，还是出于确保国家利益、公共
利益不受损害的考虑，都应当设定一个代表国家利益或公共利益的诉
讼主体。例如，当事人申请撤诉的情况下，如果单纯由法官审查撤诉
行为是否损害国家利益、公共利益，实际上法官就成为公共利益的代
表。这样，法官既是裁决者，又是当事人，不符合法律程序的正当性
原则。对于这样的案件，检察机关应当代表国家和公益，参与诉讼，
在诉讼中监督审判活动，监督诉讼活动和当事人的行为是否损害国家
利益和社会公共利益，有权提出参诉意见。对于检察机关的参诉意见，
人民法院应当采纳。

　　在这方面，应当借鉴的是法国的做法。在法国，检察官参与民事
诉讼，其身份是从当事人。1981年5月12日国会通过的《民事诉讼法
典》第424条规定，检察院在对向其通报的案件中的法律适用问题提
出意见，参加诉讼时，为从当事人。按照该法的规定，以下案件法院
在处理前，应当通报检察院：（1）涉及亲子关系、未成年人监护安
排、成年人监护的设置与变更的案件；（2）先行终止追诉程序、集
体核查负债程序、个人破产程序或其他制裁；涉及法人时，裁判清理
或财产清算程序，裁判清算与裁判重整程序以及有关公司负责人金钱
性责任的案件；（3）其它法律规定检察院应当提出意见的所有案件；
（4）检察院认为其应当参加诉讼的其他案件，可以向法院进行了解。
对于这些案件，检察院在法院开庭之前，应当得到开庭日期的通知，
按期参加诉讼。

　　在这类案件的诉讼中，检察机关参加诉讼，是必要的。

　　（三）对涉及国家利益和公共利益的民事、行政案件的起诉权

　　如果说法律赋予检察机关对国有资产投资、转让、处分过程中的
参与权是防止国有资产流失的保证，那么，法律赋予检察机关依法行
使保护国有资产的民事起诉权，则是在国家利益受到损失后进行补救
的重要途径。

　　检察机关的起诉权主要应当针对那些损害国家利益和社会公共利
益的违法行为。法律保护的对象不仅限于特定的主体利益，在某些情
况下，违法行为会侵害不特定多数人的利益。在我国，公共利益突出
表现在“公害事件”和“国有资产流失”两个方面。因此，检察机关
起诉的案件主要有三类：一类是侵犯国家对国有资产的所有权的事件；
一类是公害事件；三类是涉及其他公共利益的事件。

　　1．公害事件

　　公害事件也就是通常所说的直接造成不特定的大多数人的人身、
财产损害的事件。当前人们抱怨最多的主要是环境污染问题。环境污
染已经成为威胁人类生存的问题，近年来，环境污染致害事件明显呈
上升趋势，纵然新闻媒体用了相当的篇幅宣传环境污染给人类带来的
危害，污染仍然象“恶魔”一样吞噬着人类生存的地球。然而，由此
而引起的诉讼却寥寥无几，其主要原因是我国现行法上确立的权利主
体偏离了社会现实需要。

　　2．国有资产流失事件

　　在我国，维护公共利益还具有一个特别重要的意义，就是保护国
家对国有资产的所有权。我国的国有资产是全国的劳动者用几十年时
间的埋头苦干和无私奉献积累起来的。因此，应当在制度上防止国有
资产流入少数人的腰包。

　　3、其他公共利益受到损害的事件

　　其他公共利益受到损害，也必然造成公众的不满。因此而引起的
争议也就客观存在。在权力分工较为合理的法治国家，司法的职能在
于解决纠纷，其法律程序也就应当保证每一个争议都有一个适当的渠
道诉诸法院。由于审判职能本身具有消极的一面，法院不能积极主动
地去解决纠纷，这就在技术上要求有一个主张权利的诉讼主体。

　　按照现行法律，对于上述事件，只有极少数人享有起诉权，或者
任何公民、法人对这种违法行为均无起诉权。即便是有的受害人依法
具有原告资格，也常常由于诉诸法律主张权利对他来说可能是很不经
济的，或者因为受害人多，谁也不愿意付出代价让别人搭便车等原因
而无人起诉。因此，在设计法律程序时，应当设定代表公共利益的法
律主体。

　　在我国，所有的国家机关中，检察机关就是最合适的代表国家利
益和公共利益的诉讼主体。自检察制度产生以来，检察机关就以国家
利益和公共利益的代表的面目出现。检察机关作为国家法律监督机关，
负有监督法律统一正确实施的职责。长期以来检察机关通过行使检察
权，同破坏法律的违法犯罪行为作斗争，维护国家利益和社会公共利
益。检察机关工作人员熟悉法律，能够有效地运用法律手段维护公共
利益。

　　检察机关作为国家法律监督机关，其权力行为不具有实质处分的
性质，处于一种超然的地位，在国家利益和社会公共利益受到损害以
后，能够忠实地维护公共利益。从我国现行法律规定来看，维护公共
利益是检察制度的目的所在。因此，法律有必要赋予检察机关对违反
民事法律规范的行为人向人民法院提起民事诉讼的权利（力）。

　　由于上述两种行为不直接侵犯特定的公民、法人或者其他组织的
合法权益，往往无人享有诉权，即使法律赋予其诉权，也常常因为起
诉与否与他们的自身利益无直接的关系而无人起诉。

　　行政机关的行政行为造成公共利益损害的情况主要有两种：一种
是造成国有资产的严重流失，另一种情况是行政行为给维护公共利益
者披上了一层合法的外衣。行政机关的决策总是表示全力支持我国推
行的企业制度改革，但是，在我国，行政首长往往不懂法律，且具有
片面追求一种政治效果的倾向，不顾必要性与可行性，难免使国家利
益受损。就行政机关的行政行为而言，尤其是在行政许可领域，滥发
许可，造成资源的破坏性利用的后果则屡见不鲜。新闻媒体曾报道过
这样一则消息：有人在石林风景区建了一个水泥厂。在风景区建厂的
行为本身固然不可取，但是，没有行政机关的许可，任他再大胆也不
敢在风景区建工厂。我们的法律目前尚没有将这种可能造成公害事件
的不明智的行政行为的起诉资格授予任何公民、或者法人。如果说赋
予检察机关对公害事件起诉权是对社会公共利益造成损害后果的补救
途径的话，赋予检察机关对可能造成公害事件的行政行为的起诉权，
则是防患于未然的良策。

　　1997年12月3日，我国第一起由检察机关以原告身份代表国家利
益提起诉讼的案件得到法院判决的支持，也已初步证明为了维护公共
利益的目的赋予检察机关提起民事、行政诉讼的职责是必要的。

　　但是，检察机关的起诉权毕竟不同于公民、法人的起诉权，不能
没有限制。否则，就会因为检察机关过多地介入民事案件而影响公民
自主行使权利，介入行政案件破坏行政权或审判权的有效性。检察机
关在哪些情况下可以发动什么样的检察程序是立法必须解决的问题。
根据我们目前了解的情况，对于涉及国有资产的事件、公害事件中，
应当赋予检察机关起诉权。

　　（四）对未生效民事判决、裁定的抗诉权

　　现实生活中对司法权的不正当行使，造成错案，是法律赋予检察
机关抗诉权的基础。现行法律将检察机关的抗诉对象限定在生效裁判
的范围之内，大大地影响了司法公正的实现。法律没有将未生效裁判
列入抗诉对象的范围，大致基于以下理由：法律已经将上诉权赋予诉
讼当事人；未生效裁判尚未取得执行力，对其抗诉没有实际意义。但
是，这种理由并不具有说服力：

　　首先，尽管现行法律已经将上诉的权利赋予诉讼当事人，但是，
在法院的裁判涉及的公共利益与其自身利益没有直接的关系时，当事
人往往不提出上诉。即使存在富有正义感的人，由于当事人资格的限
制，他也难以依据现行法律找到可行的途径。

　　其次，法律已经赋予检察机关对生效民事、行政裁判的抗诉权，
不能成为否定将未生效裁判列入抗诉对象的理由。虽然，民事、行政
裁判的执行不会造成错杀无辜、冤狱等人身损害后果，但是，错误的
民事、行政裁判和错误的刑事判决一样，一旦生效并付诸执行，都会
造成一定的损害后果。法律应当尽可能防止错误裁判付诸执行，据此，
赋予检察机关对未生效裁判的抗诉权，可以避免社会财富的浪费，是
必要的。

　　（五）先予执行、执行、破产裁定属于检察监督的范围

　　最高法院作出的司法解释，拒绝检察机关对先予执行、执行、破
产裁定提出抗诉。从司法机关授权司法解释的内容来看，这一司法解
释显然超出了法律授权的范围，侵害了检察监督权。从国家权力的划
分来看，国家权力分为立法权、行政权和司法权。人民法院执行民事
判决裁定、裁定、先予执行、企业破产的活动，显然是行使审判权的
表现，对民事行政裁判的执行权和裁定企业破产并不是一种独立于审
判权之外的国家权力，而是一种审判权。先予执行则是人民法院民事
审判活动的一部分，法律关于检察机关对民事审判活动实行监督的规
定，当然包括民事执行程序、先予执行、破产裁定的监督。至于监督
的方式，应当根据违法的形式有所不同，并不一定是抗诉，在错误的
裁判造成的实际损害通过抗诉程序无法得以弥补的情况下，追究违法
的审判人员的枉法裁判的法律责任是必需的。

　　注：经作者同意，引自杨立新民法网。注释从略。