民事行政检察监督方式研究要论
杨立新
上篇 研究民事行政检察监督方式的基本思想和原则
一、以检察改革的总体思路指导民事行政检察监督方式问题的研
究
江泽民总书记在党的十五大报告中指出："推进司法改革，从制
度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、
错案责任追究制度。"这给中国司法机关进行司法改革提出了重要的
任务。研究民事行政检察监督方式，必须将其放在司法改革的大环境
之中，以司法改革的总体思路作指导，才能够真正理解和把握民事行
政检察监督方式研究的目标和方向。
（一）民事行政检察改革在国家司法改革中的地位
要弄清民事行政检察监督方式研究在国家司法改革中的地位，首
先是要弄清检察改革在国家司法改革之中的地位，弄清民事行政检察
改革在检察改革中的地位。
第一，检察改革在国家司法改革中具有举足轻重的地位。
国家的司法改革，应当包括审判改革、检察改革、侦查改革、监
狱制度改革，以及律师制度改革。其中最重要的内容，就是审判改革
和检察改革。从总体上说，国家的司法机关，就是审判机关和检察机
关。国家的司法改革，最主要的就是对审判机关和检察机关的改革，
只有审判机关和检察机关实现司法改革的要求，国家的司法制度才能
发生真正的变革，其他的司法制度才能够跟随其后实现改革，实现依
法治国的治国方略。因此，检察改革是国家司法改革中的最重要的内
容之一，它关系到国家司法制度的根本变革。没有检察改革，就谈不
上司法制度的全面改革；没有检察改革的成功，就没有国家司法制度
改革的成功。
第二，民事行政检察改革是检察改革中的最重要的环节之一。
检察机关是法律监督机关，这是宪法给检察机关规定的基本性质。
尽管在具体的业务上，检察机关的工作分为贪污、贿赂、渎职等案件
的侦查，刑事案件的批捕、起诉，刑事、民事、行政诉讼的司法监督，
但是，其最重要、最基本的职能，是法律监督。没有法律监督职能的
存在，就没有检察机关的存在。而且从广义上说，自侦、批捕和起诉
也都属于法律监督的范围。因此，检察改革，从实质的意义上说，就
是法律监督制度的改革。
党的十五大报告要求，要深化改革，完善法制监督，加强对宪法
和法律实施的监督，维护国家法制统一。检察改革的重要意义正在于
此。民事行政检察监督，是检察监督中的最重要的环节之一。一方面，
民事行政检察监督与整个诉讼法律监督一样，都需要进行改革，以期
建立最符合中国特色社会主义事业需要的诉讼法律监督制度；另一方
面，在整个诉讼法律监督中，目前，民事行政检察监督是最薄弱的一
环，虽然在十多年来，民事行政检察监督在重新起步，特别是在最近
的几年中有了较大的发展，但是，其薄弱状态并没有根本转变，是急
需进行改革的一项检察制度。对于这项工作，广大人民群众寄予极大
的期望，希望检察机关充分发挥职能，监督民事审判和行政诉讼活动，
保障民事行政法律的统一正确实施，保障司法公正。因此，检察机关
应当在检察改革中，把民事行政检察监督的改革作为检察改革的一项
重要内容，建立健全完善的民事行政检察监督制度。同时，民事行政
检察部门应当抓住机遇，在检察改革中，对自己的工作制度和程序等
一系列内容进行革命性的变革，实现业务建设规范化、队伍建设正规
化、装备建设现代化的奋斗目标。
（二）完善民事行政检察监督方式对于民事行政检察以及民事、
行政诉讼制度改革的必要性和重要性
从严格的意义上说，民事行政检察改革既从属于检察改革，也从
属于民事、行政诉讼制度改革的范畴。因此，民事行政检察监督方式
的研究，对于民事行政检察改革和民事行政诉讼制度的改革，都是十
分必要和十分重要的。
在民事行政检察的改革中，最重要的就是民事行政检察监督方式
的改革。众所周知，民事行政检察监督由于立法的先天不足，尤其是
在监督方式上，立法仅仅规定了一种抗诉的监督方式，而且在具体的
操作程序上缺少必要的规范，致使检察机关在实施行使监督的权力上，
受到很多的阻碍，实施监督步履维艰，监督的效果没有达到广大人民
群众对这项工作的期望值，也没有完全实现法律规定这项制度的预期
目的。这是一个严重的问题。在检察改革中，落实到民事行政检察监
督上，急切需要解决的，就是完善民事行政检察监督方式的体系，使
法律设计这一制度的立法意图真正实现，对广大人民群众负责，对国
家法律负责。
由以上的讨论可以看出，在整个的国家司法改革体系中，民事行
政检察监督是一个重要的环节，关系到国家的整个诉讼制度的改革问
题。同时，也应当明确，民事行政检察监督现存的不足和问题，也必
须进行改革，没有改革，民事行政检察监督就没有出路，就会影响司
法改革的全局。在这样的形势下，在这样的认识的基础上，来研究民
事行政检察监督方式问题，就有了一个很高的立足点，就有了统揽全
局的视野和胸怀。
（三）民事行政诉讼法律监督的几种设想模式和完善民事行政检
察监督方式的具体操作
民事行政诉讼制度的改革，直接关系到民事行政检察监督方式的
内容和体系。因此，在研究民事行政检察监督方式的问题之前，必须
对民事、行政诉讼的有关问题进行研究。
1．关于审级制度的改革设想
研究民事行政检察监督方式，必须与整个国家的司法体制改革相
一致，与经过司法改革所要建立的司法制度和司法程序相一致，特别
是要与新建立的民事、行政诉讼制度相一致。脱离上述基本制度的研
究，单纯研究民事行政检察监督方式，是没有出路的。
首先遇到的问题就是国家的司法审级制度。现行的四级法院两审
终审制，是建国以来就一直坚持的审级制度。在实践中，这一制度经
过了50多年的司法实践，从总体上说，是成功的，但是确有不尽人意
的地方：一方面，从审判程序的设计上，比多数国家一般的审级制度
减少一级，确有精简之处；但是另一方面，却在程序上设置了极其复
杂的监督程序。这样就在一个案件的正常的两级审理之后，尽管判决
发生了法律效力，具有了执行效力，但是，复杂的监督（救济）程序，
不能消灭既存的法律关系，使判决长期处于不稳定的状态，实际上并
没有简化程序，而是使程序更加复杂化。同时，也应当看到，就我国
现在法官群体的总体政治、业务水平而言，就我国法院总体的执法水
平而言，还远远没有达到经过两级法院的审理就能够保证一个案件完
全准确地执行法律，换言之，就是还不能达到经过两级法院的审理，
就能够实现办案质量的高水平和法律统一正确实施的总体要求。
在审级制度问题上，有这样几种观点：
一是认为应当实行三审终审制，将所有的审判程序都改成三审为
终审，不过，只有一审为事实审，二审和三审均为法律审。这样的主
张主要是借鉴国外的基本审级制度。增加一级审级，就在于保证审判
的高质量。
二是多数学者认为，将现在普通程序的两审终审制，增加一级法
律审，变成三审终审制，一、二审为事实审，三审为法律审；在简易
程序中，仍然坚持二审终审制。这样，就在审级上保证案件的审理高
水平，尽量不受某些法官水平和地方、部门保护主义的干扰，确保案
件的高质量。
三是继续坚持两审终审制，认为中国的现实适合于这样的审级制
度，不必再做改变。
我认为，第二种意见比较合适。在实行三审终审制的基础上，应
当简化审判监督程序，实行诉讼监督的单一化。这是因为，在增加一
级审级以后，基层法院审理的案件，终审是在省一级法院进行；中级
法院审理的一审案件，终审是在最高人民法院进行。经过这样的审理，
原则上可以保证案件在认定事实和适用法律上的正确性。因此，审判
监督程序就可以大大简化，重新设计审判监督程序以及民事行政检察
监督方式，就具有了坚实的基础，有了确实的必要性。
2．关于审判监督制度的改革设想
如何设计审判监督程序，按照现在的讨论，有以下几种意见：
（１）审判监督程序的设计--在法院
有些人主张，设计单一的审判监督程序，由法院行使这一权力。
其他机关不再享有提起审判监督程序的职能。至于究竟怎样提起审判
监督程序，则由当事人申请再审，或者院长监督，决定是否进入再审
程序。检察机关不再享有审判监督的权力，无权进行审判监督，无权
对法院的判决、裁定抗诉。坚持这样主张的，大多数是法院的同志。
这种主张的理论依据，就是审判监督是法院的权力，是审判权的表现，
其他机关不能享有这样的权力，尤其是从诉讼经济的角度考虑，不应
当重复设计审判监督程序，使当事人增加讼累。
（２）审判监督程序的设计--在检察院
学者主张，审判监督程序应当归一化，是现代诉讼制度的必然产
物，也是诉讼经济原则的必然要求。在一个国家的诉讼制度上，设计
两种审判监督程序，是没有必要的。对终审判决，法院有权根据当事
人的申请或者别的原因发动再审程序，违背既判力原则。在法院专门
设立监督自己审判的部门（有人认为是法院中的"小法院"），是很
不科学的，况且由法院自己对自己的判决、裁定进行审判监督，发动
再审程序，其可能性是要大打折扣的。按照我国宪法规定，检察机关
就是法律监督机关，其基本的职能就是进行法律监督。因此，将单一
的审判监督权力赋予检察机关，规定只有检察院才可以发动再审程序
的权力，是完全必要的，也是现实的。这是因为，法院应当只有审判
权，不应当享有提起诉讼程序的权利，提起诉讼程序的权利应当由当
事人或者检察院行使。按照这样的设想，法院不再设置审判监督机构，
不再决定自己的判决、裁定是否应当再审，而是完全交由检察机关进
行监督。检察机关作为国家的法律监督机关，作为国家的法律代表，
行使审判监督权力，对确有错误的判决、裁定提出抗诉，法院依照检
察机关的抗诉，进行再审。这样设计审判监督程序，具有独特的魅力。
这就是：其一，符合宪法规定的审判机关和检察机关之间的职责分工，
审判机关专司审判权，负责案件的实体审判，包括一审、二审、三审
和再审；检察机关专司法律监督权，负责对法院判决、裁定的审查监
督，对确有错误的判决、裁定提出抗诉，发动再审程序。其二，审判
机关和检察机关职责界限清楚，便于操作，没有复杂的交叉和混淆，
不容易发生纠缠不清的争执。其三，清除了法院自己监督自己不容易
纠正自己的错误的认识，避免了法院自己包庇自己错误的嫌疑。
（３）审判监督程序的设计--双轨体制，即现行模式
第三种主张，则是坚持现在这样的审判监督程序的格局，实行审
判监督的双轨制，无论是实行三审终审制还是两审终审制，都由法院
和检察院进行双重监督，增大纠正错判的概率，确保审判的公正性和
办案质量。这种主张，应当说是脱离了改革的现实，不是一种可取的
态度。
在完善民事行政检察监督方式上，无论是在将来实施三审终审制，
还是继续执行两审终审制，审判监督都是必须强化的；单独由审判机
关进行审判监督，无论是在宪法规定的原则上，还是公众接受的程度
以及客观的监督效果上，都是不切合实际的。按照多数学者、专家的
设想，单独由检察机关实行审判监督，发动再审，是十分现实的。在
这样的思想指导下（即使是在双轨监督体制的情况下），研究、完善
民事行政检察监督方式体系，就将其纳入了司法改革的体系之中，而
不是单纯地研究检察监督方式。这是研究民事行政检察监督方式的基
本出发点和原则。
二、实施民事行政检察监督的指导思想和原则
（一）实施民事行政检察监督的指导思想
在研究民事行政检察监督方式问题的时候，首先必须确定一个前
提，这就是必须有一个明确的民事行政检察监督的指导思想，否则就
没有明确的方向。
在十余年的实践中，民事行政检察监督工作积累了很丰富的经验。
特别是在近两年的教育整顿2和"三讲"教育3中，检察机关进行执法
思想大讨论，端正了民事行政检察的工作原则和方针，进一步确立了
"公开、公正、合法，敢抗、会抗、抗准"的办案原则，以及"以办
理抗诉案件为重心，抓好办案效率、办案质量、办案效果三个基本环
节"的办案指导思想。但是，在实践中，关于民事行政检察监督的总
的指导思想和原则还没有确立。因此，在"公正执法、加强监督、依
法办案、从严治检、服务大局"的检察工作方针指导下，确立民事行
政检察监督的指导思想和原则，是民事行政检察监督工作的当务之急。
确立民事行政检察监督的指导思想，应当着重考虑以下几点：
1．首先要着重考虑的，就是民事行政检察监督的基本出发点。
检察机关进行民事行政检察监督，没有自己的利益。它所代表的
完全是国家的利益、公众的利益和社会的公共利益。因此，检察机关
在民事行政诉讼领域中执法，其基本出发点就是执法为公，检察机关
的一切执行法律的活动，都必须从执法为公的原则出发，代表国家，
代表公众，代表社会公共利益，决不在民事行政诉讼中的执法活动上
谋求自己的利益。坚持这样的民事行政检察监督的基本出发点，就能
够实现党的"立党为公"原则。
2．其次要着重考虑的，是民事行政检察监督的基本途径，这就
是强化监督。
检察机关的全部工作，就是实行法律监督。实现法律监督的基本
途径，就是强化民事行政检察监督的方式和手段，强化对工作的要求，
强化对民事行政检察队伍建设的要求，强化对监督效果的检查。检察
机关强化民事行政检察监督，不是针对某个人或者某个特定的机关，
而是针对法律，是对法律执行的监督，保障国家法律的统一正确实施。
如果将民事行政检察监督当作"挑刺儿"的工作，就会误认为强化监
督就是强行"找茬"。这不符合民事行政检察监督的执法为公的基本
出发点的要求。
3．还要特别着重考虑的，就是民事行政检察监督的最终目的，
它不是别的，就是维护司法公正、司法权威和法制统一。这三个方面，
是三位一体的监督目的。对此，要进行较为深入的论述。
（1）维护司法公正
司法公正在法治国家中的地位，是极其重要的。它是对国家司法
机关执行法律的最基本要求。在现代社会的法治国家中，法律的地位
至高无上。司法机关作为法律的执行者和维护者，其使命就是保障国
家法律的公正执行，否则，就不能将其称之为司法机关。
但是，在任何一个国家中，真正做到司法公正，都决非易事。因
为在任何一个社会中，可能影响司法公正的因素都大量存在。例如，
法官、检察官的业务素质不符合要求，对法律的不正确理解，社会各
种因素对执法活动的干扰，执法者借用职权谋私、徇情，等等。在这
些因素中，可以概括地分为社会的干扰因素和执法者的素质因素。这
些是影响公正司法的外因和内因。按照马克思的哲学原理，内因是变
化的根据，外因是变化的条件，外因是通过内因而起作用的。因此，
净化执法环境，减少和消除影响司法公正的外因，是重要的，这是保
证司法公正的重要条件；但是，它并不是起决定作用的。更重要的，
是司法机关和司法官员自身的内因，是起决定作用的原因。
维护司法公正，首先是检察机关自己必须做到司法公正。检察机
关的职责是法律监督，其工作的意义主要是程序上的意义。例如，批
捕、起诉、抗诉等，都是在执行程序法；就是办理自侦案件，也实质
性侦查的程序。程序公正，是司法公正的重要组成部分。程序公正，
是实体公正的前提，是实体公正在形式上的必然要求。这就是"规则
比游戏本身更重要"的基本原因。检察机关在执行程序法中，自己作
为法律监督机关，必须做到严格执法，保证自己在执行程序法上司法
公正。"己不正焉能正人"？法律监督机关作为国家法律的维护者，
要求别人做到的，首先自己必须做到。当然，检察机关的工作也包括
实体法上的内容，例如批不批捕，起不起诉，抗不抗诉，都必须依照
实体法的规定衡量，同样有在实体法上的确保实体公正的问题。
实行法律监督，维护司法公正，是检察机关的基本职能。如果检
察机关仅仅要求自己做到司法公正，这就失去了国家宪法规定检察机
关为法律监督机关的意义。检察机关通过自己的职能活动，监督所有
的司法机关公正司法，这才是法律规定的实质所在。对此，检察机关
必须铁面无私，严格执法，秉公监督，通过自己严格的法律监督活动，
实现法律的统一正确实施的要求。
（2）维护司法权威
国家司法权威在法制权威中的地位，是极为重要的。可以说，没
有国家的司法权威，就没有国家的法制权威，削弱乃至损害国家的司
法权威，就是削弱乃至损害国家的法制权威。试想，如果国家的司法
权威受到损害，国家的立法权威怎么可能不受到损害呢？国家的司法
权威丧失，国家的立法权威还会存在吗？显而易见，如果这样，由国
家立法权威和国家司法权威共同构成的国家法制权威当然也就不复存
在。
国家司法机关是审判机关和检察机关。国家的司法权威，就是由
审判机关的审判权威和检察机关的法律监督权威共同构成的。这样两
个权威，紧密相关，缺一不可。缺少其中任何一个，都不会有健全的
国家司法权威，同样也就不会有健全的国家法制权威。只有审判权威
和法律监督权威共同得到维护和保障，国家的司法权威才能够得到维
护和保障。审判权威与法律监督权威的关系，正是这样一个既相互对
立又相互统一的一个相辅相成的矛盾体。正像毛泽东同志所指出的那
样："有条件的相对同一性和无条件的绝对的斗争性相结合，构成了
一切事物的矛盾运动。"检察机关对民事审判活动和行政诉讼活动实
行监督，其目的不是要削弱乃至损害审判权威，而正是要维护和保障
审判权威。这就是，检察机关通过自己的监督活动，促使审判机关纠
正自己在审判活动中存在的某些司法不公的问题，将影响审判权威的
因素予以纠正或者改进，恢复或者增强审判权威。检察机关不是通过
削弱乃至损害审判权威的办法，提高、增强自己的法律监督权威，而
是通过自己的有效的法律监督活动，在维护、提高审判权威的同时，
提高自己的法律监督权威，最终提高和保障国家的司法权威。任何想
通过削弱乃至损害人民法院审判权威的方法提高检察机关的法律监督
权威的意图和做法，都会最终损害国家司法权威。
（3）维护国家法制统一
维护国家法制统一，是民事行政检察监督的最终目的。法制统一，
既是对立法的要求，也是对司法的要求，而且后者是更重要的方面。
对法律实施的监督，目的就是为了保障和维护国家法制统一。民事行
政检察监督，维护的是民事法律、行政法律、诉讼法律在诉讼中的统
一正确实施。对此，审判机关和检察机关的目的是一致的。对于有损
于国家法制统一的诉讼活动，以及有损于国家法制统一的民事、行政
判决、裁定，进行法律监督，并且加以纠正，就在这些方面保证了法
制的统一。
根据以上的分析和论证，我们可以得出这样的结论，这就是，民
事行政检察监督的指导思想，应当是"执法为公，强化监督，维护司
法公正、司法权威和国家法制统一"。按照这样的指导思想实施民事
行政检察监督，就能够保证民事行政检察监督沿着正确的方向前进。
研究创造完善的民事行政检察监督方式的体系，也必须按照这样的指
导思想，才能够实现法律监督的目的，符合国家法治建设的要求。
（二）实施民事行政检察监督的原则
创建完善的民事行政检察监督方式体系，还必须符合实施民事行
政检察监督的原则。凡是违背民事行政检察监督原则的监督方式，都
不是正确的监督方式。我们认为，民事行政检察监督的原则有以下几
个：
1．监督立场公正原则
检察机关的民事行政检察监督，是对审判机关的民事审判和行政
诉讼活动进行监督，其立场是国家的法律监督职能。检察机关实施法
律监督，只能站在国家法制的立场上，秉公监督。就是在具体的办案
中，检察官也不是当事人的代理人，不能站在申诉人的立场上，为一
方当事人"伸冤"。这就是检察监督立场公正原则的基本内涵。在实
际操作上，检察机关通过监督，纠正了错误判决、裁定，维护了某一
方当事人的合法权益。但是，这是监督的客观结果，并不是检察机关
直接的主观目的。检察机关实施检察监督的直接主观目的，就是维护
国家法律的统一正确实施，维护司法公正。只有明确这样的立场，检
察监督才能够做到公正，创建的民事行政检察监督方式才能够确有实
效。
2．审查公开原则
公开，是现代司法活动的基本要求。民事行政检察监督是一种司
法活动，同样必须实现审查的公开，增加审查活动的透明度和公开化，
接受当事人和社会公众的监督，保证自己的司法活动公正、合法。最
高人民检察院制订了《人民检察院办理民事行政抗诉案件公开审查程
序试行规则》，其基本精神，就是在程序上确保民事行政抗诉案件审
查中的公开化。没有公开化，就没有现代司法活动的公正性。把审查
公开作为民事行政检察监督的基本原则之一，是完全有道理的。创建、
完善民事行政检察监督方式体系，也必须遵照这样的原则进行。
3．讲究监督效率原则
效率原则，是现代司法活动的基本原则之一，这就是在设计诉讼
程序上，在执行诉讼程序上，都必须以提高诉讼效率为出发点，提高
办案的速度，节省诉讼成本，减少社会负担。民事行政检察监督同样
必须遵循这样的原则。在目前的民事行政检察监督的程序设计上，在
民事行政检察监督方式上，都有不符合效率原则的问题，都应当进行
改进。无论在哪一方面，民事行政检察监督都必须贯彻讲究监督效率
的原则，实现这一原则的要求。凡是不符合效率原则的方式和做法，
都在改革之列。
4．减少当事人讼累原则
与讲究监督效率原则相适应，民事行政检察监督应当贯彻减少当
事人讼累的原则。民事行政检察监督，是检察机关的职权行为，即使
对案件的申诉是由当事人提出的，检察机关的监督是应当事人的申诉
进行的，检察监督也不是为当事人服务的行为，更不是当事人的个人
行为，而是国家行为。因此，检察机关在具体工作中，不能任意增加
当事人的负担，不能随意要求当事人增加法律规定以外的诉讼活动，
不能随意拖延审查的时间和程序。
三、完善民事行政检察监督方式的法律依据及其体系构建
完善民事行政检察监督方式，应当依照一定的法律依据。但是，
一方面，我国民事行政检察监督的立法依据本身就极为简略；另一方
面，既然是司法改革，在有些问题上，当然就不能完全按照现有的法
律进行，必须在某些方面有所突破。
（一）对现行民事行政检察监督法律依据的评价
现行的民事行政检察监督的立法依据，是《民事诉讼法》和《行
政诉讼法》以及《人民检察院组织法》的有关规定。从广义的法律依
据上讲，还包括最高人民检察院的司法解释。
在《民事诉讼法》中，首先在第14条规定了民事检察监督的总的
原则，即："人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。"然后
在第185条至第188条，分别规定了抗诉的条件，抗诉的后果，抗诉书
的制作，以及抗诉的再审。在《行政诉讼法》中，第10条规定："人
民检察院有权对行政诉讼实行监督。"第64条规定："人民检察院对
人民法院已经发生效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，
有权按照审判监督程序提出抗诉。"此外，还有《人民检察院组织法》
对人民检察院审判监督权力的一般性的规定。
在这些规定中，有一个较为严重的缺陷，就是总则规定的监督权
力的广泛性和具体监督方式的狭窄性。在总则方面，这两部法律都规
定人民检察院对民事审判活动和行政诉讼有权进行监督，但是在分则
中，却只规定一种抗诉的权力，或者称为抗诉的一种监督方式，再没
有规定其他监督方式。这种立法上的矛盾现象，是进一步发展民事行
政检察监督的障碍。民事行政检察监督方式在立法上的单一性，导致
了民事行政检察监督的不全面性，其后果，一是检察监督只能进行抗
诉，无法实行其他方面的监督，在有些地区和单位，出现了由被监督
机关决定监督机关能否进行监督和怎样进行监督的问题，检察机关运
用抗诉以外的其他监督方式提出监督意见，甚至就是按照抗诉的方式
提出监督意见，有时也会被以"没有法律依据"为借口，予以拒绝；
二是抗诉权力规定的仅是审判监督程序中的抗诉，检察机关只能由做
出终审判决、裁定法院的上级检察院向上级人民法院提出，这样，就
将大量的不服法院终审判决、裁定的案件推到了上级人民检察院和人
民法院，矛盾集中在省一级和中央的司法机关，违背了我国在历史上
形成的"矛盾不上缴"的司法原则。
（二）现行立法为实施民事行政检察监督，完善监督方式提供了
广阔空间
前述这些问题都是在现行立法中客观存在的。立法的过于概括，
是我国立法的通常习惯。实事求是地分析，分则规定得过于概括，是
一个严重的弊病，是创建民事行政检察监督方式的障碍；但是，总则
规定得过于概括，则为进一步创建民事行政检察监督方式体系，提供
了广阔的发展空间。按照《民事诉讼法》第14条和《行政诉讼法》第
10条的规定，既然是检察机关有权监督，检察机关就可以按照总则的
这些规定，弥补立法的不足，创造新的检察监督方式，形成完善的监
督方式体系。
在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》总则规定的指导下，完善民
事行政检察监督方式应当通过两种形式进行。第一种形式，是坚持分
则规定的抗诉方式，在实践中进一步完善它；第二种形式是总结实践
经验，创造新的监督方式，使之与抗诉的方式相互配合，完成检察监
督方式体系的构造，更有力地发挥民事行政检察监督的职能作用。
在这方面，应当更多地借鉴国外的立法和司法经验。在民事行政
检察监督及其监督方式上，很多人一言以蔽之，"国外没有经验可以
借鉴"。这样的言论是不实事求是、不负责任的。在国外的民事、行
政诉讼中，检察监督有两种模式：一种是原苏联的模式，一种是法国
的模式。虽然原苏联的检察监督模式现在在其本土上有所改变，但是
我国的检察监督就是借鉴这种模式建立起来的。在越南，民事行政检
察监督及其方式是非常完整并且确有实效的。越南检察机关设有民事
监督局，负责对民事审判、行政审判等诉讼活动的监督，检察机关可
以作为民事、行政原告起诉；民事行政案件受理立案后，法院通知同
级检察院，检察院决定是否参加诉讼进行监督，参加诉讼的，认为一
审判决确有错误，即可提起上诉程序的抗诉；对于没有参加诉讼的判
决，或者按照上诉程序提出抗诉再审后的判决，认为判决确有错误，
可以按照审判监督程序提出抗诉。在法国，共和国检察官在民事诉讼
中，既可以作为主当事人参加诉讼，也可以作为从当事人参加诉讼，
在法院审理重要的民事案件时，判决做出之前，应当征求共和国检察
官的意见。1在我国澳门，新颁布的《民事诉讼法典》也规定了类似
的、完善的检察机关参加、监督民事诉讼的具体程序。这些，都是研
究完善民事行政检察监督方式的重要依据。
（三）民事行政检察监督方式体系的构建
1．坚持分则规定的监督方式
两部诉讼法规定的抗诉的监督方式，是审判监督程序中的抗诉。
从审判监督程序的角度上观察，这样的规定是较为成功的。在完善民
事行政检察监督方式体系中，对于这种抗诉程序是应当坚持的，应当
总结经验，进一步完善它。
2．创建新的检察监督方式
在近几年的检察实践中，检察机关创造了一些有效的检察监督方
式，这就是：（1）检察意见。在检察机关发现同级人民法院的生效
判决、裁定确有错误时，通过协商的方式，提出检察意见，建议人民
法院再审纠正错误。这种做法，有利于将矛盾消灭在基层，有利于检
察机关和审判机关的合作，同时也实现了检察监督的效果，是一个较
为成功的监督方式。（2）检察建议。对于审判机关在审判中有需要
改进的问题，检察机关可以发出检察建议，建议纠正或者改进。（3）
纠正违法通知。对于审判机关正在进行中的程序问题，或者审判虽然
已经终结，但在程序上确实存在问题又不影响实体判决的，检察机关
可以通知审判机关予以纠正。（4）民事抗诉程序中的执行和解。在
抗诉案件的审查中，人民检察院对民事案件可以主持当事人进行执行
和解，通过执行和解，纠正法院判决、裁定存在的错误，实现监督的
目的。（5）起诉。对于侵害国有资产合法权益的案件，对于影响社
会公益的案件，以及对于侵害不特定的公众利益的案件，人民检察院
有权向人民法院提起诉讼，由人民法院依法判决。（6）参与诉讼。
对于重要的民事行政案件，检察机关有权在诉讼开始后的阶段中，参
加进来，进行监督，对确有错误的判决裁定，有权按照上诉程序提出
抗诉。（7）对司法人员的贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为进行
查处，对构成犯罪的，依法追究刑事责任。
综上所述，完善的民事行政检察监督方式体系，应当包括的内容
是8种监督方式：抗诉，包括审判监督程序的抗诉和上诉程序中的抗
诉；检察意见；检察建议；纠正违法通知；民事抗诉程序中的执行和
解；起诉；参与诉讼；追究贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的司法人
员的刑事责任。这些监督方式相互配合，构成完整、严密的民事行政
检察监督方式体系。
在这8种监督方式中，可以按照一定的标准，作以下的分类：
一是按照检察机关参加诉讼进行监督的时间不同，分为审判程序
之中的监督、审判终结后的监督（事后监督）和通用的监督。第一种
监督，是在诉讼进行之中，检察机关就参加诉讼，进行监督。如起诉、
参与诉讼、上诉程序的抗诉。第二种监督，是在诉讼终结之后，判决
已经发生法律效力，检察机关认为判决、裁定确有错误，按照审判监
督程序提出监督意见，这种监督方式如审判监督程序的抗诉，提出检
察意见，执行和解等；追究审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判
刑事责任，虽然在诉讼之中和诉讼终结之后都可以进行，但原则上是
一种事后监督。第三种监督方式，是在任何情况下都可以适用的监督
方式，检察建议、纠正违法通知等，就是这样监督方式。
二是按照适用程序性质的不同，分为民事、行政诉讼程序的监督
方式和刑事诉讼程序的监督方式。前一种监督方式，包括起诉、参与
诉讼、抗诉、检察意见、检察建议、纠正违法通知和执行和解。这些
都是在民事、行政诉讼程序本身的监督方式。后一种监督方式，在适
用时是按照刑事诉讼程序进行的，这就是检察机关依法查处审判人员
的职务犯罪，对这种犯罪的侦查、批捕和起诉，都是按照《刑事诉讼
法》规定的程序进行的，因此是适用刑事诉讼程序的民事行政检察监
督方式。
三是按照监督方式所起的作用不同，可以分为提起程序的监督方
式和不提起程序的监督方式。前一种监督方式的实施，可以提起某种
程序，法院应当按照该程序进行审理，如起诉、抗诉，以及对审判人
员职务犯罪的侦查、起诉。起诉提起的是一审程序，抗诉按照不同性
质，提起的是二审程序或者再审程序，对职务犯罪刑事案件的立案，
是提起刑事诉讼程序。后一种监督方式，实施以后并不提起程序，而
是起到单纯的监督作用，如参与诉讼、检察意见、检察建议、纠正违
法通知、执行和解，都是这种监督方式，法院按照提出的监督意见，
进行改进。
下篇 民事行政检察监督的具体方式
一、抗诉
（一）现行抗诉制度的优势
抗诉，是现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定的唯一的检
察监督方式。这种检察监督方式在50年代的检察实践中就有适用，不
过在那个时候将抗诉称作抗议。1在90年代制订《民事诉讼法》和
《行政诉讼法》的时候，参照《刑事诉讼法》的规定，将抗议统一称
作抗诉。
抗诉制度原始于《苏俄民事诉讼法典》。在该法典中，对苏俄检
察机关在民事诉讼中的上诉程序中的抗诉权和审判监督程序中的抗诉
权，都作了完整的规定。其中第282条第二款规定："检察长，不管
他是否参加过该案件审理，都可以对不合法或无根据的法院判决提出
抗诉。"按照该法典第319条和第320条规定，苏联总检察长、副总检
察长、俄罗斯联邦检察长和副检察长、自治共和国、边疆区、州、自
治州、民族州的检察长，都有权按照监督审程序提出抗诉。建国初期，
中国司法制度借鉴了这些抗诉制度，取得了初步的成效。11982年制
订《民事诉讼法（试行）》，确立了检察机关对民事审判活动的监督
权；1990年制订《行政诉讼法》，正式规定了行政诉讼中的抗诉制度；
1991年修订《民事诉讼法》，规定了民事诉讼中的抗诉制度，构成了
我国民事、行政诉讼审判监督程序中的抗诉制度体系。
在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定了审判监督程序的抗诉
制度以后，检察机关正式办理民事行政抗诉案件，自1990年办理第一
件行政抗诉案件之后，每年办理的民事行政抗诉案件逐步增多。至
1999年底，全国检察机关共办理民事行政抗诉案件34821件。人民法
院再审审结的民事行政抗诉案件为12482件，其中改判、撤销原判发
回重审和调解等改变原判决的为10246件，占总数的82.09%，发挥了
审判监督的作用。
现行审判监督程序的抗诉，从总体上说，是具有一定的优势的。
其中最重要的，就是抗诉的必然后果是引起再审，法院对此没有选择
的余地，不能依据自己的意愿决定是否再审。这就是抗诉的再审强行
性原则。
（二）现行抗诉制度的局限性
但是，现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中规定的抗诉程序
是有严重局限性的。这些局限性表现在：
一是没有规定上诉程序的抗诉程序。民事诉讼和行政诉讼与刑事
诉讼是完全不同的，在刑事诉讼中，检察机关是诉讼参与人，是自始
至终参加诉讼的国家司法机关。在这样的诉讼中，检察机关对于行使
审判活动的监督，并不是仅仅有一种审判监督程序的抗诉权，还有上
诉程序中的抗诉权，以及其他的监督权。在民事诉讼和行政诉讼中，
检察机关是在诉讼程序之外进行监督，在发现发生法律效力的判决、
裁定确有错误的时候，才能够提出抗诉，使自己进入诉讼程序，参与
到诉讼中来，实施法律监督。在庞大、复杂的民事诉讼和行政诉讼之
中，仅仅依靠这样简单的、单一的监督方式，是绝对不够的。必须增
加上诉程序的抗诉，以减少矛盾上交的程度，将纠纷解决在基层，同
时，也能够保证检察监督的效果。
二是缺少抗诉程序的具体规范。就是现行诉讼法规定的审判监督
程序的抗诉程序，也是不具体的，尤其是缺少具有可操作性的程序规
范。在《民事诉讼法》中，对抗诉程序的规定算为最详细的了，但是
也仅仅只有分则的4个条文，只规定了抗诉条件、抗诉效果、抗诉书
和抗诉再审。对于具体的抗诉应当怎样操作，法院怎样审理，法、检
怎样配合，都是毫无规定，在实践中无法操作。例如，检察机关是否
有权调阅人民法院的审判卷宗，就没有类似《苏俄民事诉讼法典》第
322条关于"检察长在其职权范围内有权从相应的法院调阅民事案卷，
以便解决是否有理由以审判监督程序提出抗诉的问题"的规定，致使
对这样的问题在实践中一直得不到解决，成为"老大难"问题，争论
了十年，至今还是没有结果。三是规定终审法院的上级检察院才有权
抗诉，就将大量的民事纠纷和行政争议集中在省级和中央的司法机关，
这不符合"将矛盾消灭在基层"的原则。
正是由于这些原因，司法机关在具体执行抗诉的程序上，不能不
存在不同的看法，激烈的争执和纷争由此而生。至于其他的一些不同
看法，更是比比皆是。这些问题不解决，民事行政检察监督就无法正
常进行。
（三）抗诉制度的改革
无论是在审判监督程序改革作单轨制监督模式，还是作双轨制的
监督模式，抗诉制度都应当进行改革。可以选择的方法：其一，继续
坚持审判监督程序的抗诉，但是将抗诉的权力下放到做出发生法律效
力判决、裁定的法院的同级检察院，由同级检察院提出抗诉。其二，
在现有审判监督程序的抗诉制度的基础上，增加上诉程序的抗诉，使
检察机关在一审判决作出以后，检察机关就有权进行抗诉，发生提起
上诉审的法律效力。
我们的意见是选择第二种方法：
首先，现行的审判监督程序的抗诉，应当进一步坚持和完善。这
就是，对于已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院有权抗
诉。在具体的抗诉程序上，应当进一步完善，在检察机关和审判机关
认识不统一的问题上，制定统一的规范，防止任意解释。例如，在调
卷、审级、审限、再审程序、检察机关在再审法庭上的职责等，都应
当规定清楚。
第二，增加上诉程序的抗诉权。
现实生活中对司法权的不正当行使，造成错案，是法律赋予检察
机关抗诉权的基础。现行法律将检察机关的抗诉对象限定在生效裁判
的范围之内，大大地影响了司法公正的实现。法律没有将未生效裁判
列入抗诉的范围，大致基于以下理由：法律已经将上诉权赋予诉讼当
事人；未生效裁判尚未取得执行力，对其抗诉没有实际意义。但是，
这种理由并不具有说服力：
一是，尽管现行法律已经将上诉的权利赋予诉讼当事人，但是，
在法院的裁判涉及的公共利益与当事人的自身利益没有直接的关系时，
当事人往往不提出上诉。即使存在富有正义感的人，由于当事人资格
的限制，他也难以依据现行法律找到可行的途径。
二是，法律已经赋予检察机关对生效民事、行政裁判的抗诉权，
不能成为否定将未生效裁判列入抗诉对象的理由。虽然，民事、行政
裁判的执行不会造成错杀无辜、冤狱等人身损害后果，但是，错误的
民事、行政裁判和错误的刑事判决一样，一旦生效并付诸执行，都会
造成一定的损害后果。法律应当尽可能防止错误裁判付诸执行，据此，
赋予检察机关对未生效裁判的抗诉权，可以避免社会财富的浪费，减
少当事人的讼累，稳定社会，因而是十分必要的。对此，俄罗斯联邦
检察院的做法是值得借鉴的。俄罗斯联邦新的仲裁诉讼法规定，对仲
裁法院裁决，检察院可以提出上诉。
第三，如果不能建立上诉程序的抗诉制度，则应当将审判监督程
序的抗诉权交由作出发生法律效力判决、裁定的法院的同级检察院行
使。
这样，可以减少上级法院和检察院的工作压力，有利于将矛盾解
决在基层，减少当事人的讼累。按照这样的设想，当事人在判决、裁
定发生法律效力之后，对该判决、裁定有意见，可以向同级人民检察
院申诉，同级人民检察院经过审查，认为符合《民事诉讼法》或者
《行政诉讼法》规定的抗诉条件，即可向做出生效判决、裁定的人民
法院抗诉，该法院应当进行再审。
二、参与诉讼
（一）检察机关参与诉讼的必要性
上诉程序中的抗诉权的前提，是检察机关对于重大的民事、行政
案件享有参诉权。在我国现行的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中，
由于没有规定检察机关参与民事诉讼和行政诉讼的制度，因此，检察
机关在民事诉讼中和行政诉讼中还不享有上诉程序中的抗诉权。解决
民事行政检察监督方式体系不完备问题的一个重要方面，就是解决好
检察机关参与民事、行政诉讼的监督方式。
检察机关参与民事行政诉讼的必要性就在于：
第一，维护国有资产的合法权益，是检察机关的重要的职责。据
国家国有资产管理局分析，国有资产主要是在投资、转让、处分等重
大民事活动中流失的，鉴于此，堵塞国有资产流失的渠道是必要的。
检察机关是国家利益的代表，有责任维护国有资产的合法权益不受侵
犯。对此，在法国等国家的民事诉讼法律制度中，都有明确的规定，
在涉及到国有利益案件的诉讼过程中，检察机关是必须以从当事人的
身份参加诉讼的，监督法院的判决是否侵害国有利益。按照越南的法
律规定，法院在对民事行政案件受理立案后，须立即通知检察机关，
由检察机关决定是否参加该起案件的诉讼。借鉴上述国家的经验，我
国法律有必要作出规定：凡关系重大国有资产的投资、转让、处分等
的案件，应有检察机关派员参加，有权了解有关国有资产的具体情况；
当公民、法人或者其他组织已经提起的民事、行政诉讼关系到国家利
益和国有资产权益时，人民检察院应当有权参与诉讼。
第二，参与涉及社会公共利益的民事、行政诉讼的参诉权，也是
检察机关十分重要的职权。在民事、行政诉讼中，诉讼各方的活动可
能涉及到公共利益，无论出于技术上的考虑，还是出于确保公共利益
不受损害的考虑，都应当设定一个代表公共利益的诉讼主体。对于这
样的案件，检察机关应当代表国家和公益，参与诉讼，在诉讼中监督
审判活动，监督诉讼活动和当事人的行为是否损害国家利益和社会公
共利益，有权提出参诉意见。对于检察机关的参诉意见，人民法院应
当认真听取，正确的应当采纳。
第三，对于涉及到一方当事人诉讼地位较弱，涉及到当事人的行
为能力，涉及到当事人的主体资格等案件，检察机关参与诉讼，扶助
该当事人在诉讼中正当行使诉讼权利，不使该方当事人的诉讼权利受
到侵害。在这里，检察机关虽然扶助的是单个的当事人，但是由于这
种当事人的能力有一定的欠缺，国家有责任对他们提供法律上的帮助。
这种责任当然要由检察机关承担。这种情况，在《法国民法典》中，
有详细的规定。仅以关于推定失踪问题的规定为例：首先，检察官有
权提出推定失踪的请求；检察院特别负责关照推定失踪人的利益；凡
是涉及推定失踪人利益的请求，均应听取检察院的意见；检察院得以
职权要求适用或者变更本编所规定的措施。在我国澳门新制定的《民
事诉讼法典》中，也有这样的类似规定，检察机关在类似的诉讼中，
可以为失踪人、无行为能力人或不能做出行为之人做出防御，可以为
其代理。
（二）检察机关参与诉讼的程序
检察机关参与民事、行政诉讼，参照有关国家的规定，可以采取
这样的程序：
1．人民法院在民事、行政案件受理立案时，对于需要检察机关
参加诉讼的案件，应当通知检察机关参加诉讼。需要检察机关参加诉
讼的案件的当事人，当其已经参加诉讼时，也可以请求检察机关参与
诉讼。
2．检察机关接到法院的通知或者当事人的请求，审查该案件是
否属于检察机关应当参加诉讼的案件，以及是否应当参加诉讼。决定
参与诉讼的，应当通知法院。
3．对于检察机关决定参与诉讼的案件，在开庭时，应当通知出
庭的检察官，并在法庭上设置参诉人（或者称为监诉人）席位。
4．检察官参与诉讼，在诉讼中负责监督审判活动，对于违背诉
讼法律的庭审活动，以及侵害当事人诉讼权利的行为，有权提出监督
意见。
5．独任法官或者合议庭的审判长在庭审结束之前，应当征求检
察官的意见。
（三）检察机关参与诉讼的后果
检察机关参与诉讼的身份，按照《法国民事诉讼法》的规定，是
从当事人。按照越南的规定，检察机关参与诉讼，就是诉讼监督人。
按照我国法理的传统理解，检察机关参与诉讼，其身份、地位应当是
诉讼监督人。其参与诉讼的法律后果有两个：
第一，在诉讼中，检察机关有权对违背民事诉讼法、行政诉讼法
规定的程序行为，进行监督，提出意见，监督法庭纠正。
第二，当一审判决、裁定作出以后，检察机关认为确有错误，有
权提出上诉程序的抗诉。其法定后果是提起二审程序，上级人民法院
应当按照二审程序对该案件进行二审，并做出终审判决或者裁定。
三、检察意见
（一）检察意见监督方式的创设及其依据
检察意见是检察机关在实践中创设的一种民事行政检察监督方式。
学者认为："检察意见，是人民检察院在民事行政检察监督活动中，
就人民法院、诉讼当事人和诉讼参与人以及与诉讼有关的单位或者个
人，在诉讼活动中发生的不合法行为和对案件的处理出现的错误，所
作的基本结论和监督意见。"这种意见虽然还有值得商榷之处，但是
其界定的基本内容是明确的。
在最初的民事行政检察监督的实践阶段，这种监督方式不是称作
检察意见，而是称作检察建议，包括的内容基本上是上述学者意见中
所概括的内容。当时在实践中，一些地方的检察机关和审判机关的领
导同志针对抗诉程序的繁琐和拖延，协商采取一种便捷的方式，在协
商的基础上，尽快纠正判决、裁定中存在的错误，使当事人之间的纠
纷尽快得到妥善处理。其做法是，当事人向检察机关申诉后，检察机
关经过审查，认为生效的判决裁定确有错误，不走抗诉的程序，而是
由同级检察院直接向同级法院发出检察建议，建议法院依法再审。法
院不是按照检察院的审判监督程序再审，而是按照法院的审判监督程
序进行再审。法院再审结束时，应当将再审结果通知提出检察意见的
检察院。再审法院不接受检察院的意见的，检察院认为自己提出的意
见正确，可以向上级检察院提请抗诉，由上级检察院决定是否抗诉。
同时，检察意见还适用于对当事人在诉讼活动中的一般不合法行为，
以及其他应当纠正的问题的方面。
在实践中，这种做法是较为有效的，尤其是一个地区的司法机关
关系比较协调的，效果更为明显。以1996年为例，全国检察机关发出
检察建议1783件，法院接受建议进行再审改判的775件。1991年至
1996年，重庆市两级人民检察院提出检察建议108件，接受建议的机
关和单位纠正60件，其中向人民法院提出的对案件的纠正建议78件，
纠正32件。2问题是，按照检察机关的习惯做法，检察建议适用于对
某些存在的问题提出纠正意见的场合，3即前述的第二种适用范围，
而不是适用于对案件的处理。经过反复研究，民事行政检察厅认为采
用检察意见的方式，可以避免这样的问题。因而，检察意见的监督方
式应运而生，并且将检察意见和检察建议两种监督方式作明确的分工，
前者专司对案件的监督，后者对一般诉讼行为和其他违法行为的监督，
包括法院和诉讼参与人。最高人民检察院检察委员会经过讨论，正式
确认了这种监督方式，制订了检察意见的文书样本，从1998年下半年
正式试行。1检察意见的法律依据，就是《民事诉讼法》第14条和
《行政诉讼法》第10条规定。既然人民检察院有权对民事审判活动和
行政诉讼进行监督，总要有具体的监督方式，检察意见就是根据上述
法律规定创造出来的。
从1998年至1999年的两年时间中，各级人民检察院共使用检察意
见的方式办案5709件，法院接受再审意见做出改判判决的2097件。
（二）检察意见的适用
关于检察意见的适用范围，最高人民检察院《人民检察院民事行
政检察文书样本（试行）》关于检察意见书使用说明指出："人民检
察院对于符合抗诉条件的案件，若认为建议人民法院自行纠正效果更
好的，可以使用此文书；对于判决、裁定确有错误但不宜抗诉的案件，
对于调解、支付令、决定等案件，可用此文书建议人民法院纠正。"
检察意见这种民事行政检察监督方式适用于以下范围：
1．对于符合抗诉条件的民事行政判决、裁定，人民检察院提出
再审的检察意见，法院愿意接受的，检察机关可以不走抗诉程序，直
接向法院提出检察意见。这种做法实际上是一种简化的"抗诉"程序。
2．对于不属于抗诉范围的民事调解结案的案件，如果调解违背
自愿、合法原则，当事人提出申诉的，检察机关确认属实，可以检察
意见的方式向法院提出再审的意见，建议法院依法再审，纠正错误调
解。
3．对于民事执行中的裁定，如果确有错误，例如执行案外人财
产，可以适用检察意见的监督方式提出纠正意见。对于这种案件检察
机关能否进行抗诉，一种意见认为不能抗诉，理由是，《民事诉讼法》
规定，检察机关对民事审判活动进行监督，执行不是审判活动，因此，
检察机关不能进行监督。另一种意见认为，执行程序中的裁定，抗诉
以后无法引起再审程序，因此不宜抗诉。第三种意见认为，凡是裁定
就能够抗诉，这是《民事诉讼法》第185条规定的基本精神。我们认
为，第二种意见较为准确。采用抗诉的办法，虽然不违背第185条精
神，但是抗诉以后，法院难以进行再审，因而，适用检察意见的监督
方式，更为妥当。
4．对于抗诉不能引起再审程序的裁定，检察机关可以使用检察
意见的方式提出纠正意见。例如，在审判程序进行中，法院做出的财
产保全、先予执行等裁定，确有错误，如果抗诉，无法引起再审程序，
不能进行再审，抗诉变得没有实质的发动再审的意义。适用检察意见
的监督方式，就可以解决这样的问题。
5．对确有错误的支付令、决定的案件，可以适用检察意见的方
式，建议人民法院纠正。例如，法院做出支付令并予送达之后，债务
人提出异议的，法院没有按照《民事诉讼法》的规定转入诉讼程序，
继续执行支付令的，就可以适用检察意见的方式进行监督；法院对当
事人予以民事制裁的决定确有错误的，也可以适用检察意见的方式，
建议法院纠正。
（三）检察意见的效果
实践证明，检察意见如果运用得好，是一种十分有效的检察监督
方式。现在的困难是，运用检察意见进行检查监督，不能只是"一相
情愿"，应当加以有力的配合，其主要原因就是立法上没有确切的依
据，尤其是对检察意见的法律效果没有做出规定。
对此，一方面应当继续进行实践，由最高人民法院和最高人民检
察院对此联合做出司法解释，明确上述问题；另一方面，从长远的角
度看，首先应当在立法上规定检察意见为法定的检察监督方式，然后
规定其适用的范围，规定提出检察意见的法律后果。
关于检察意见的监督方式的法律后果，应当明确的是：
第一，提出检察意见的检察院，应当是作出生效判决、裁定的法
院的同级检察院。该检察院提出检察意见后，做出生效判决、裁定的
法院应当受理，不得将检察意见予以退回。
第二，同级人民法院接到检察意见后，应当对该案件进行复查，
认为人民检察院的意见正确，原审判决、裁定确有错误的，应当裁定
进入再审程序，中止原判决、裁定的执行。认为原判决、裁定没有错
误的，应当通知提出检察意见的人民检察院。
第三，人民法院再审开庭，应当通知人民检察院派员出席法庭，
参与诉讼，监督审判活动。
第四，再审终结，人民法院应当将再审判决书送达提出检察意见
的人民检察院。
四、纠正违法通知
（一）适用范围
纠正违法通知，是借鉴刑事诉讼中的做法创设的民事行政检察监
督方式。其适用范围，是纠正人民法院在民事审判、行政诉讼中存在
的程序上的错误，该程序错误是在诉讼进行当中发生的，或者是在判
决、裁定已经发生法律效力，但是判决、裁定在实体上适用法律没有
错误，即没有影响实体判决、裁定。对此，可以适用纠正违法通知的
监督方式，向人民法院发出书面的纠正违法通知书，请人民法院纠正
错误。最高人民检察院在《民事行政检察文书样本（试行）》中规定
了这种监督方式的书面文本。
关于这种监督方式的适用范围，该文书样本规定："本样式供人
民检察院办理民事行政案件时，发现人民法院在审判活动有较严重违
法现象或行政诉讼当事人及有关单位有违法行为需要纠正时适用。"
按照这一规定，纠正违法通知的适用范围是：
1．人民法院在审判活动中有较严重的违法现象需要纠正。例如，
有的法院法官在诉讼中对当事人有逼供现象，或者伪造、篡改庭审笔
录等问题，就可以适用纠正违法通知书的监督方式进行纠正。
2．对行政诉讼中的当事人或者有关单位有违法行为需要纠正的，
也可以适用纠正违法通知的监督方式进行纠正。
（二）适用方法和后果
适用这种监督方式，检察机关应当出具纠正违法通知书，正式送
达人民法院。接受送达的人民法院应当是在诉讼中存在错误的法院。
人民法院在接到纠正违法通知书后，应当对纠正违法通知书中提
出的程序错误进行研究，确认属实的，应当进行纠正。在纠正之后，
应当将纠正的情况书面通知人民检察院。
通知当事人或者有关单位纠正违法行为的，当事人或者有关单位
应当将纠正的结果报告人民检察院。
五、检察建议
（一）适用范围
检察建议是对人民法院在民事审判和行政诉讼活动中存在的一般
的程序性错误，或者是人民法院在民事审判、行政诉讼活动中应当予
以改进的问题，提出纠正意见或者改进意见的一种监督方式。这种监
督方式不具有特别的强制效力，仅仅是提出问题，供法院在审判活动
中参照纠正或者参考改进。从原则上说，这种监督方式不是针对具体
的案件进行，可以是针对案件中的问题，也可以是针对某些案件中共
同存在的问题进行。这种监督方式，最高人民检察院曾经向最高人民
法院发出两次。一次是对最高人民法院判决的一起赔偿案件，关于赔
偿个体企业的经营损失，是否应当征收经营所得税的问题，经过与国
家税务总局商量，认为应当征收，故向最高人民法院建议研究、解决
这个问题。另一次是针对银行与当事人串通，侵害对方当事人合法债
权，各地法院的认定不统一的问题，建议最高人民法院制订司法解释，
统一规定具体的操作方法。
这种监督方式，也是借鉴刑事诉讼中检察机关的监督方式，最高
人民检察院在《民事行政检察文书样本（试行）》的"说明"中，规
定"在民事行政检察工作中适用《检察建议书》，其格式参照《人民
检察院刑事诉讼法律文书格式（样式）》第107号样式制作"，确定
的这种监督方式的文书样式，就是直接使用刑事诉讼中的文书样本。
（二）适用方法和后果
在实践中，人民检察院发现同级人民法院在诉讼中存在应当适用
检察建议的方式进行监督的问题时，经过研究确认后，检察院应当制
作检察建议书，指出应当纠正或者应当改进的问题，建议法院予以纠
正或者改进。
人民法院在接到检察建议后，应当进行研究，确认检察建议书提
出的问题后，应当予以纠正或者在工作上进行改进。纠正或者改进后，
法院应当将纠正或者改进的情况通知做出检察建议的检察院。
六、民事抗诉程序中的执行和解
（一）民事抗诉程序中的执行和解是不是一种监督方式按照《民
事诉讼法》第211条规定，"在执行中，双方当事人自行达成和解协
议的，执行员应当将协议内容记入笔录，由双方当事人签名或者盖章
"。执行和解是在执行过程中，双方当事人自行协商，达成协议，不
再需要人民法院继续执行，从而结束执行程序的制度。执行和解是当
事人处分自己的诉讼权利和实体权利的表现，只要符合法律规定，在
执行中达成的和解协议是有效的。
在检察机关审查民事申诉案件中，当事人有可能达成和解协议。
这是因为，申诉人一方认为法院的判决有错误，不愿意执行判决，申
请抗诉；对方当事人强烈要求执行判决，由于申诉人申请抗诉，有可
能拖延执行甚至于将来改判或者撤销原判无法执行。在这种情况下，
双方当事人的利益发生碰撞，有可能妥协，达成和解协议。检察机关
在审查案件中，当事人自愿和解的，检察官应当准许；或者在检察官
的主持下，双方当事人达成和解协议。这样，就都发生执行和解，不
再继续执行的效力。这种做法，既可以减少当事人的讼累，对当事人
有利；又可以将纠纷解决在基层，有利于维护稳定，有利于安定团结；
还可以减少抗诉，法院不再进行再审，并且使法院纠正存在的错判，
起到监督作用。因此，这是一种各方面都皆大欢喜的监督方法。
那么，这种执行和解是不是一种检察监督方式呢？我们认为，执
行和解也是一种检察监督方式。其理由是：首先，在抗诉程序中进行
执行和解，本身就有监督的意义；其次，对于确有错误的判决、裁定
进行和解，并且在达成和解协议后，将和解协议送交原审法院，对法
院起到一种监督的作用；再次，既然是执行和解，当事人必然在和解
协议中对原判决、裁定的主文进行改变，实际上改变了法院对当事人
之间的民事关系的调整，使当事人之间的权利义务关系有了新的改变，
确立了新的内容，这无疑是起到了监督的作用。福建省连城县人民检
察院在1999年中，对申请抗诉、当事人有和解愿望的10件民事案件试
行执行和解，法院执行庭的干部参加，在和解之后，当事人全部自动
履行，效果显著，完全符合中共中央（1999）第11号文件关于加强人
民法院执行工作的精神。对于民事抗诉程序中的执行和解可行性的这
样一个结论，不应当有所怀疑。
（二）民事抗诉程序中执行和解的原则
在民事抗诉程序中做好执行和解的工作，是必要的、可行的，但
是，不能不遵循一定的原则。民事抗诉程序中执行和解的原则是"自
愿、公正、一致"。
自愿，是指当事人对达成执行和解协议完全出于自愿，没有任何
强迫和强制，完全出自于内心的自主决定。任何对执行和解协议的达
成进行强迫或者强制，进行干扰或者引诱，都不符合自愿的原则，都
是没有法律依据的，所作的和解协议都是无效的。
公正，是指当事人达成的执行和解协议的内容，应当公正，不违
背法律；检察官在抗诉程序中主持执行和解，也必须出于公正的考虑，
不得任意所为。违反公正原则的执行和解协议，就是违反法律的协议，
是无效的协议，对当事人不发生拘束力。
一致，是指双方当事人对执行和解协议的内容在意思表示上完全
一样，不能有任何不一致的地方。凡是有不一致的问题，就没有和解，
就不是执行和解。
贯彻自愿、公正、一致的原则，完整体现了执行和解制度的真正
意图，也就在抗诉程序中贯彻了减少纠纷，实现监督的目的。
（三）民事抗诉程序中的执行和解与相关制度的区别
民事抗诉程序中的执行和解，与一些相关的制度有所相似，应当
加以严格区别。
1．与诉讼程序中的调解
在诉讼程序中，调解是一个原则。婚姻案件的调解是一种必经程
序，在其他案件中，应当贯彻调解原则，做好调解的工作。应当确认，
在一审、二审程序中的调解，是审判权的体现，是人民法院行使审判
权的过程。在诉讼过程中，任何人都不得行使这样的权力，行使这样
的权力，就是对审判权的侵犯。在抗诉程序中进行执行和解的工作，
不是行使审判权。它是在审判机关对当事人之间的权利、义务已经确
定的情况下，检察机关在做好当事人之间的思想工作的基础上，通过
当事人的自愿和一致，对当事人之间的利益进行的适当调整。这不是
干涉审判权，而是正当的检察监督活动。
2．与其他组织的调解
其他组织的调解，是指人民调解，即在诉讼程序开始之前，各种
组织对当事人之间的纠纷进行调解，使之达成调解协议，消灭纠纷，
增进人民内部团结。在民事抗诉程序中的执行和解，不是人民调解，
而是在检察机关的主持下，由当事人自己和解。因此，这两种制度也
是不一样的。
3．与诉讼外的当事人自行和解
自行和解，是在诉讼进行过程中，当事人在诉讼之外，自己达成
解决纠纷的协议，不再进行诉讼。对于这样的和解，原告应当撤诉，
法院认为和解协议不违反法律的，应当准许撤诉。抗诉程序中的执行
和解发生在抗诉审查的程序之中，有检察官参与，不是在诉讼过程中
的诉讼之外进行，也不是完全由当事人自己进行和解。
4．与当事人之间的执行和解
当事人之间进行的和解，只要是在执行程序中即可。抗诉程序中
的执行和解，可以是在法院的执行程序中，也可以不是在法院的执行
程序中，但是必须是在检察院的抗诉审查的程序之中，否则就不是民
事抗诉程序中的执行和解。
（四）民事抗诉程序中执行和解的具体适用
1．适用的范围。对于民事抗诉程序中的执行和解的适用范围，
可以确定为：（1）确有错误、符合抗诉条件的判决、裁定，可以通
过执行和解，使当事人之间达成变更执行标的的协议，当事人自动履
行；（2）对于存在一定错误，但是尚不需要抗诉的判决、裁定，当
事人要求执行和解，检察官可以主持进行执行和解，达成协议后，当
事人自动履行；（3）对于没有错误的判决、裁定，当事人要求和解
并达成和解协议的，检察机关不予干预。（4）对于法院出具的调解
书申请抗诉，双方当事人自愿达成执行和解的，可以确认。
2．适用方法。在审查抗诉案件中，当事人要求执行和解的，检
察官应当主持当事人进行和解。当事人达成和解协议的，应当指导当
事人签署和解协议。和解协议达成后，应当将和解协议送交负责执行
的人民法院备案，人民法院不再对这件案件的判决继续执行。双方当
事人依照执行和解协议履行的，应当将履行的记录装入卷宗。当事人
对执行和解协议反悔的，可以要求法院恢复对案件的继续执行。
七、民事起诉和行政起诉（民事、行政公诉）
(一)检察机关提起民事、行政诉讼的必要性
在我国所有的国家机关中，检察机关就是最合适的代表国家利益
和公共利益的诉讼主体。自检察制度产生以来，检察机关就以国家利
益和公共利益的代表的面目出现。检察机关作为国家法律监督机关，
负有监督法律统一正确实施的职责。检察机关通过行使检察权，同破
坏法律的违法犯罪行为作斗争，维护国家利益和社会公共利益。检察
机关工作人员熟悉法律，能够有效地运用法律手段维护国家利益和社
会公共利益。在国家利益或者社会公共利益受到损害的时候，检察机
关有责任，也有能力向人民法院提起诉讼。
检察机关作为国家法律监督机关，其权力行为不具有实质处分的
性质，处于一种超然的地位，在国家利益和社会公共利益受到损害以
后，能够忠实地维护国家利益和公共利益。从我国现行法律规定来看，
维护国家利益和公共利益是检察制度的目的所在。因此，法律有必要
赋予检察机关对违反民事法律规范的行为人向人民法院提起民事诉讼
的权利（力）。在这方面，值得借鉴的是《法国民事诉讼法典》。该
法典专门规定"检察院"一章，规定："检察院得作为主当事人进行
诉讼，或者作为从当事人参加诉讼，于法律规定之情形，检察院代表
社会。""在法律有特别规定的情形，检察院依职权进行诉讼。"
"除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为
维护公共秩序，进行诉讼。"这种主当事人的诉讼地位，就是原告的
地位。在意大利民法典、俄罗斯联邦仲裁法院组织法等法律中，也都
规定了检察机关的民事起诉权。
当一个民事行为侵害了国有资产的合法权益，或者侵害了公共利
益和社会利益，造成了国家的或者公共利益的损害，他们不是直接侵
犯特定的公民、法人或者其他组织的合法权益，往往无人享有诉权，
即使法律赋予其起诉权，也常常因为起诉与否与他们的自身利益无直
接的关系而无人起诉。检察机关行使起诉权，就可以提起诉讼程序，
使人民法院有权对这种案件行使审判权。
行政机关的具体行政行为造成国家利益或者公共利益损害的情况
主要有两种：一种是造成国有资产的严重流失，另一种情况是具体行
政行为给破坏国家利益或者社会公共利益者披上了一层合法的外衣。
行政首长往往不懂法律，且具有片面追求一种政治效果的倾向，不顾
必要性与可行性，难免使国家利益受损。就行政机关的行政行为而言，
尤其是在行政许可领域，滥发许可，造成资源的破坏性利用的后果则
屡见不鲜。有人在某风景区建了一个水泥厂，这种行为本身固然不可
取，但是，没有行政机关的许可，任他再大胆也不敢在风景区建工厂
。我们的法律目前尚没有将这种可能造成公害事件的不明智的具体行
政行为的起诉资格授予任何公民或者法人。如果说赋予检察机关对公
害事件起诉权是对社会公共利益造成损害后果的补救途径的话，赋予
检察机关对可能造成公害事件的具体行政行为的起诉权，则是防患于
未然的良策。
1997年12月3日，我国第一起由检察机关以原告身份代表国家利
益提起诉讼的案件得到法院判决的支持，也已证明为了维护国家利益
和社会公共利益的目的赋予检察机关提起民事、行政诉讼的职责是必
要的。1999年3月20日，XX县林业局林产品经销公司向该县检察院和
国有资产管理局举报，该公司原任经理未经国有资产管理部门批准，
擅自处分该公司国有资产，造成部分国有资产流失，严重违反国有资
产管理的法律法规。县检察院经查属实，以签订买卖合同的双方当事
人为被告，向该县人民法院提起诉讼。法院经审理，认为，被告虽原
系县林产品经销公司经理，但该单位属县林业局下属单位，并不具有
法人地位，也无权与其他单位或个人签订房地产买卖契约；该公司的
房地产属国有资产，在没有报请其主管局和国有资产管理局审批的情
况下擅自将此房地产卖给被告郭XX，属无效民事行为；检察院依法实
施监督，为维护国有资产不受侵犯的指控是正确的，故判决二被告房
地产买卖关系无效。这也是一个非常有见地的判决。
（二）检察机关提起民事、行政诉讼的范围
但是，检察机关的起诉权毕竟不同于公民、法人的起诉权，不能
没有限制。否则，就会因为检察机关过多地介入民事、行政案件而影
响公民自主行使权利，介入行政案件破坏行政权或审判权的有效性。
检察机关在哪些情况下可以发动什么样的检察程序是必须解决的问题。
检察机关的起诉权主要应当针对那些损害国家利益和社会公共利
益的违法行为。法律保护的对象不仅限于特定的主体利益，在某些情
况下，违法行为会侵害不特定多数人的利益。在我国，检察机关起诉
的案件主要有三类：第一类是侵犯国家对国有资产的所有权的事件；
第二类是公害事件；第三类是涉及其他公共利益的事件，以及其他案
件。
1．国有资产流失案件
在我国，维护国家利益具有特别重要的意义，就是保护国家对国
有资产的所有权。当前在国有企业改革发展中，更要特别注意保护国
有资产权益不受侵犯。我国的国有资产是全国的劳动者用50多年时间
的埋头苦干和无私奉献积累起来的。因此，应当在制度上防止国有资
产流入少数人的腰包。对于国有资产流失的案件，检察机关以法律监
督者的身份，向法院提起公诉，是完全有理由的。前述案例就是一个
明证。
2．公害案件
公害案件也就是通常所说的直接造成不特定的大多数人的人身、
财产损害的环境污染事件。环境污染已经成为威胁人类生存的问题，
近年来，环境污染致害事件明显呈上升趋势，纵然新闻媒体用了相当
的篇幅宣传环境污染给人类带来的危害，污染仍然象"恶魔"一样吞
噬着人类生存的地球。然而，由此而引起的诉讼却寥寥无几，其主要
原因是我国现行法上确立的权利主体偏离了社会现实需要。赋予检察
机关对这类案件的起诉权，检察机关对这类案件提起公诉，请求法院
依法判决，就可以使公众利益受到保护。
3、其他公共利益受到损害的案件
其他公共利益受到损害，也必然造成公众的不满，因此而引起的
争议也就客观存在。在权力分工较为合理的法治国家，司法的职能在
于解决纠纷，其法律程序也就应当保证每一个争议都有一个适当的渠
道诉诸法院。由于审判职能本身具有消极的一面，法院不能积极主动
地去解决纠纷，这就在技术上要求有一个主张权利的诉讼主体。
按照现行法律，对于上述事件，只有极少数人享有起诉权，或者
任何公民、法人对这种违法行为均无起诉权。即便是有的受害人依法
具有原告资格，也常常由于诉诸法律主张权利对他来说可能是很不经
济的，或者因为受害人多，谁也不愿意付出代价让别人搭便车等原因
而无人起诉。因此，检察机关应当作为代表公共利益的法律主体，向
法院起诉。
5．没有起诉主体的民事案件
在民事纠纷中，有些没有起诉主体，无法向法院提起诉讼，而受
害人的利益又须予以法律保护。例如，对于已经破产的国有企业，在
清算中遗漏了债权，无法继续向债务人主张权利。对此，检察机关可
以作为原告起诉，代表国家向债务人主张债权。在侵害死者名誉、肖
像、隐私等案件中，受害人的近亲属已经全部死亡，没有人主张权利
保护，而该死亡人的利益又是确需保护的，检察机关可以代表公益起
诉。
（三）检察机关提起民事、行政诉讼的程序
检察机关作为民事、行政诉讼的原告或者公诉人，提起诉讼，可
以采取两种形式进行：
1．检察机关提起民事、行政诉讼，以双方当事人为被告
在民事诉讼中，对于双方当事人恶意串通，损害国家利益、社会
利益和公共利益的案件，检察机关可以作为原告（公诉人）起诉，将
双方当事人列为被告。诉讼请求，应当是宣告双方当事人之间的民事
关系无效或者予以撤销。《中华人民共和国合同法》第127条规定：
"工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，
依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利
益的违法行为，负责监督处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。"
这一条文规定的危害国家利益或者社会利益的合同行为，就是应当由
检察机关起诉的这种合同案件。
对于这种案件，人民法院受理后，经过审理，确认属实的，应当
按照《合同法》第52条的规定，宣告合同无效，使该行为的后果恢复
到该合同订立之前的状态，使国家的利益或者社会公共利益受到的损
害得到救济。
在行政诉讼中，行政机关和相对人恶意串通，损害国家利益或者
社会公共利益的，检察机关也可以提起诉讼，请求人民法院判决撤销
这一具体行政行为。其被告为做出具体行政行为的行政机关和相对人。
2．检察机关提起诉讼，以对方当事人为被告
对于侵害不特定的公众利益的案件，由于受害人的数量无法计算，
或者受害人的数量众多，没有特定的原告提起诉讼，因此，检察机关
可以代表社会公益，向法院提起诉讼，请求法院判决行为人向受害人
进行赔偿，或者责令行为人赔偿，将赔偿金集中，作为基金，为这类
受害人服务。
八、追究贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的司法人员刑事责任
在《民事诉讼法》中，关于这种监督方式，有两个条文规定。一
是第44条第3款："审判人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为
的，应当追究法律责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。"二是第
185条第1款第（3）项："审判人员在审理该案件时，有贪污受贿、
徇私舞弊、枉法裁判行为的"，人民检察院"应当按照审判监督程序
提出抗诉"。新《刑法》对审判人员在民事、行政诉讼中的徇私舞弊、
枉法裁判犯罪做出了新的规定。
人民检察院是法律监督机关，其重要的职责，就是侦查国家公职
人员的职务犯罪，对这种犯罪嫌疑人查清犯罪事实，依法提起公诉，
请求人民法院依法判处刑罚，制裁职务犯罪行为。在民事、行政诉讼
活动中，发现司法人员有《民事诉讼法》第44条第3款和第185条第1
款第（4）项规定的线索的，应当及时立案，进行侦查，查清事实后，
向人民法院依法提起公诉。这是民事行政检察监督中最重要的监督方
式之一，在维护司法公正、司法权威和法制统一中，具有重要的意义。
在审查民事行政抗诉案件中，应当特别注意发现司法人员贪污受
贿、徇私舞弊、枉法裁判案件的线索。在一些认定事实、适用法律上
确有错误的案件中，有一部分就是由于司法人员的上述行为造成的。
这种行为，既是严重的的职务犯罪行为，又是对法律的严重亵渎行为，
最为广大人民群众所痛恨。这些人员是司法人员中的败类。依法打击
这种职务犯罪行为，是维护国家机关工作人员形象、净化社会环境、
惩治司法腐败、保证国家政权性质不变颜色的重要措施。检察人员在
审查裁判不公的案件中，应当注意发现线索，不能放掉犯罪嫌疑人。
检察机关在查处这类案件中，应当严格按照《刑事诉讼法》规定
的程序和新《刑法》第399条第2款以及其他有关规定，严格执法，秉
公办案。在查清事实后，依法起诉，提请人民法院依法追究刑事责任。
注：经作者同意，引自杨立新民法网。注释从略。
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