立法法在新时期法制建设20年后颁布实施，反映了我国在走向法
治国家的道路上对立法工作提出了新的、更高的要求。过去讲“有法
比没有法好”，而现在却上升到追求立法品质，关注立法质量。立法
法通过规范立法活动，特别是通过对立法程序民主化的规定，来确保
立法质量的提高。

　　以前立法质量不高主要表现为：一是立法“自肥”，立法机关自
己为自己的权力和利益立法。法律本应规范行政部门的行为，却由该
部门自己来立法；二是立法“自保”。不少部门争相起草同一或类似
内容的法律，目的只是为了多给本部门确立一块权力地盘。所以就出
现了一件事两个法，两个部门分管，各自都有自己的依据的现象；三
是立法“自相矛盾”。对同一事情，有的法律这样规定，有的法律那
样规定，结果造成执法中的混乱；四是立法指导思想落后。在市场经
济立法中，立法还涉及到是以市场经济的原则和指导思想立法，还是
以计划经济的思想去制定、修改法律问题。法律修改中的不当指导思
想使某些法律不是符合市场经济改革的要求，而是对改革起到了阻碍
作用。

　　可见立法质量不高的主要表现就是，不是从广大民众的利益出发
而是为部门私利立法。所以，解决问题的根本途径只能是充分发扬民
主，极大限度地让广大人民群众参与立法。只有依立法法的精神，进
一步发扬民主，才能保证立法质量的提高，防止“恶”法的产生。

　　但是，我们并不能以为立法法一出台，就自然而然地会提高立法
民主化程度。

　　只有立法机关认真贯彻执行，并创造性地实施立法法的有关规定，
才能达到立法法的目的。

　　比如立法法规定，对重要的法律草案可以公布征求意见，这是立
法法有关民主程序的重要规定。以过去的实践看，法律草案公布征求
意见效果并不理想，早在六届全国人大彭真委员长在任时，他就提出
重要法律草案要提交全民讨论，并将国营企业法、村民委员会组织法
（试行）等法律草案公布全民讨论。九届全国人大后，李鹏委员长也
强调要将重要法律草案公布全民讨论，将土地管理法和村民委员会组
织法公布讨论。这次立法法又确立了重要法律公布讨论的民主程序。
尽管多年来常委会领导都强调要将重要法律草案，公布征求意见，而
实际上公布的法律草案似廖廖无几，许多重要的法律草案都没有公布
讨论。所以，无论是全国人大，还是地方人大都有必要在有关工作程
序中采取具体措施落实立法法的这一规定。

　　这是问题的一个方面。另一方面，过去已公布全民征求意见的法
律草案并没有取得应有的效果。从公布征求意见的土地管理法和村民
委员会组织法的情况看，两个法律草案公布后收到的群众来信分别只
有600多封。这对一个有十多亿人口的国家来说，这些来信反映群众
的参与程度太低了。不能说这两个法律草案的内容与老百姓的关系不
密切，但反映如此冷漠，合理的解释只能是，尽管法律草案在报纸上
公布了，但老百姓并不一定真正了解这个法律，人们怀疑自己参与是
否能产生实际的作用。

　　要真正发扬民主，听取民众的意见，就不能将法律草案在报纸上
公布了事，而应通过报纸、杂志、广播、电视等媒体对法律草案的内
容进行广泛的宣传讨论，媒体的公开讨论能动员群众参与。把民众的
讨论与人大及其常委会的讨论结合起来，公开转播人大及其常委会审
议法律草案的实况，如果老百姓看到人大代表们在如何讨论法律，听
到各种不同意见，并让他们也能有适当的途径发表意见，而这些意见
对立法能产生实际的影响，我想很多人都会乐于去参与发表意见。作
为立法机关来说，法律草案公布讨论不能仅仅是一种形成，而应把征
求来的意见加以整理，多数人的意见要吸收到法律草案中去，没有吸
收的应公开加以说明。

　　如果在立法民主程序中的每个重要环节都充分发扬民主，就能有
效地防止、抵御和纠正部门立法的偏私。即使某些法律草案在部门起
草中塞进了某些私货，但只要立法机关按立法法的程序，把立法座谈
会、论证会、听证会和公布全民讨论等制度适行起来，让专家、广大
民众、特别利益相关人都能充分参与，任何部门偏私都走不进最终的
法律。

　　注：引自法制日报2000年7月2日。