近日，某地方报纸以某乡“村账乡管，农民称好”为题，报道了
某地为加强村级财务管理而推行的改革新措施。

　　报道说，某乡是家庭工业较发达的乡，原来每个村都有1名会计，
虽然乡政府经常检查各村的财务开支情况，但监督力度不大，部分村
业务招待大手大脚，有些项目的工程款支付不清不楚，群众心里没底，
村务公开也是几个月才搞一次，群众颇有怨言。去年6月又成立乡会
计服务所，统一管理各村的财务。

　　对于改革的新举措，该报记者在采访中听了会计、村干部和乡里
的官员的看法。会计说，现在我们3个会计管9个村的财务，人员少了，
工作更忙了，现在村里没有了花钱大手大脚的现象，村干部都能自觉
约束自己；某村党支部书记说，“村账乡管”以后招待费明显下降，
村干部如要用钱，就得先考虑是否值得，将节约下来的钱都用到了水
利建设、修桥铺路等方面，村干部和群众的关系更密切了；乡党委书
记很有感触地说，“村账乡管”的效果确实出乎意料之外，以前收农
民的上交款是最头痛的事，如今农民都能主动交款，各村的业务招待
费已大幅度下降，全乡因村级财务问题而上访的现象没有了。

　　　　　　　　　　　　村与乡的概念

　　要讨论“村账乡管”的是与非，得先搞清楚“村”和“乡”这两
个人人皆知的概念在法律上的含义到底是什么。

　　什么是“村”？

　　通常意义上，村是农民聚居的地方。而法律上“村”的概念，显
然不是一个自然地理概念，因为法律上村的实质是“农民自治”，从
组织上看，它是指我国宪法和相关法律规定的一种组织形式。宪法
（1982年）第一百一十一条和村民委员会组织法（1998年）规定，为
了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农
村基层民主，农村按居民居住地区设立村民委员会，它是村民自我管
理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民
主决策、民主管理、民主监督。村民委员会组织法第五条明确规定，
村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权；
村民委员会依照法律规定管理本村属于村农民集体所有的财产。因此，
村级组织不属于国家政权体系的组成部分，而是村民的自治组织，它
当然要遵守国家法律，但是在这一前提下，村级组织的活动必须体现
村民群众的愿望和要求、维护村民的权利和利益。

　　什么是“乡”？

　　此处的乡也不是与“城”对应的自然或者经济地理概念，因为法
律上“乡”的实质是国家在农村的“公共行政”。根据宪法第九十五
条规定，乡是我国农村地区最基层的行政区划单位，乡人民政府是国
家设在农村的最基层行政机构。地方组织法第六十一条规定，乡人民
政府的职权之一是保护各种经济组织的合法权益。与村的自治性质不
同的是，乡级政府是国家政权体系的组成部分，它既执行本级人大的
决议，又在其公务活动中落实国家的意志。

　　乡与村是一种什么关系？

　　前述法律对村与乡概念的界定，已经表明二者的关系是“社会与
国家”的关系，即“农民自治”与“公共行政”之间的关系。从权的
角度看，是联合的私的权利与国家的公的权力之间的关系。因此，乡
与村之间，必须遵守公共权力和私法权利的关系规则，这就是，乡政
府行使公共行政权力，必须严守法律授予的权限，所谓“法无授权不
得行”，即不得非法侵入私的领域（即政府不得干预依法属于村民自
治范围内的事项）。

　　法律（即村民委组织法）规定，乡人民政府对村民委员会的工作
给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事
项。乡政府与村自治组织不是一种上下级领导关系，而是一种指导关
系，不得干预村民的自治权，即不能越俎代庖。这种规定正是私权力
与公权力在法律上的明确体现。

　　　　　　　村账乡管的“合理性”与“不合法性”

　　尽管报道可能是不全面的，但是，至少能够从中发现“村账乡管”
的做法具有深刻的现实原因，如果仅仅从社会经济生活的角度而暂时
不从法律角度考虑问题，则“村账乡管”的做法在农村生活中也就具
有了某种合理性。一是它将本来完整地归属于村的经济权利部分收归
乡管，“村账乡管”实质上类似于会计权归乡，出纳权留村，使村级
经济活动事实上引入了分权监督机制，从而防止了开支中的浪费现象；
二是乡统一设置会计服务所，各村不再单独设会计，而乡会计机构通
过引入计算机等先进手段和提高工作效率，3个会计就可管9个村的财
务，这又在事实上减少了经济管理中的成本，有助于提高效益；三是
乡政府借此加强了对村的管理和控制，使村干部在日常的工作中能够
更有效地协助乡政府的行政管理和行政执法工作，乡政府通过对村级
经济的控制实现了公共权力向农村的推进。而乡政府此举非但未招致
阻碍，反而得到了农民的赞同，则另有深刻的原因（下文将进一步述
及）。

　　回到法律的角度，我们很容易得出“村账乡管”做法的不合法性。
因为无论是村里集体经济组织的账还是村民委员会的账，均属于村民
自治范围内的事项，乡政府均不得违法干预。如果是村集体经济组织
的账，这种自治权利不但独立于乡政府而且独立于村委会。在法治社
会，任何一种措施，不管有多少合理性，只要能够证明其在一个问题
上违反了国家法律的明文规定，则它将不被承认。由于村民自治是农
民在宪法上得到确认的权利，又为专门的立法所具体化，所以，任何
与村民自治背道而驰的做法都不会获得法律效力。

　　　　　　　　　动因及制度上的替代措施

　　既然村账乡管的做法不合乎法律的规定，那么权利主体即农民和
村干部为何又对它表示赞同呢？

　　从村民一边看，尽管经济事务属于村民集体的自治事项，但是，
行使这一权利的却是村干部，而村干部代表村民行使自治权的行为往
往得不到村民有效的监督，比如账务公开可能会流于形式，有的开支
尽管不合理，即使公开了，村民也没有办法去纠正。这就导致村民在
一定程度上对村干部的不信任态度。村民们不信任自己的自治组织工
作人员（即村干部）,却信任乡政府工作人员（即乡会计），这反映
了在乡村社会推行民主与法制，在理论上与实务中是存在差异的。

　　按照宪法和地方政府组织法，在我国，乡政府是国家公共权力的
最基层；而村委会是民众社会权利的最高层（即只有村一级组织的产
生是普选式的即没有任何预设前提的），虽然县乡两级人大代表是直
选产生的，但是，由代表再选举产生国家的行政机关、司法机关和人
大常设机关，这与海选产生村自治机构相比，仍然是一种较为间接的
民主，而村级组织的权利却直接来自全体村民的直接普选。

　　可是，现在，由村民自己直接普选产生（至少在理论上是这样）
的村干部的经济权力被部分地收归乡管，村民们不但不表异议反而表
示赞成。可能的原因：除了前面提到的村民无法监督村干部之外，村
干部的产生本身存在问题，他们的当选可能未被村民认同也是可能的
原因。作为国家基层行政机关的乡政府在操作中将“指导”关系换为
“领导”关系，进而使村干部产生了只对上负责而不对下负责的局面。

　　如果是前一个原因造成前述报道的局面，则在村一级成立由村民
轮流担任成员对村干部进行监督的机构，是必要的。如果是后一原因
造成，则必须理清国家政府与社会自治机构的宪法关系，首要的是乡
政府及其工作人员不能简单地将村委会视为自己的行政下级。法律之
所以将乡与村之间规定为指导关系而非领导关系，是因为依法自治是
村民拥有的不可侵夺的权利，指导关系的实质正在于，在自治范围内，
乡政府不能对村委会武断地下达必须执行的行政命令，只能提出指导
性意见供村民们选择。而领导关系则是下级无条件服从上级的关系，
下级是没有独立意志的。既然自治是村民按照自己的独立意志行事，
则村民委就不能与乡政府之间存在行政领导关系。而村账乡管的做法，
却是乡对村在经济上的自治权的侵夺。指导不能是代行职权，监督更
应当是一种程序性权力，无论如何，乡管村账，已经远远超出了指导
和监督的范围。

　　问题是，如果乡政府侵犯村民自治权利，在制度上如何予以救济？

　　中央电视台2000年5月24日的焦点访谈节目报导的重庆市某县的
基层政府，为了开辟特产税源，而强令农民种植烟草，禁止农民种植
其他农作物，并派人将农民的农作物强行铲除，招致农民的强烈不满
。对于侵犯自治权而招致不满的做法，可以通过行政的程序（如上级
政府为维护农村稳定而责令下级政府改正错误的做法）、司法的程序
（农民向法院提起行政诉讼以控告政府的侵权行为）和舆论的监督促
使自行改正等办法得到解决。可是，像本文所述的村账乡管事例，似
乎当事农民及村干部并无不满，反而称好，显然再也没有人会对这种
违宪现象寻求媒介的舆论监督或者启动法院的司法审查程序的。由于
村账乡管之类的做法又是政府自己做出的选择，因而也就无法指望决
策者自行改正错误的做法。由此看来，惟一的出路只能在于建立一种
违宪监督机制。

　　注：引自中国检察日报2000年05月31日。