强化对行政管理相对人诉权的保护，是这次制定《关于执行〈中
华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）
的一个重要的指导思想，这主要是基于以下几个方面的考虑:

　　其一，请求行政救济权或者说提起行政诉讼的权利，是行政管理
相对人所享有的一项宪法权利。我国宪法第四十一条规定：“中华人
民共和国公民对于任何国家机关或国家工作人员，有提出批评和建议
的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有
关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲
事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关
必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机
关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取
得赔偿的权利。”我国宪法对公民、法人和其他组织的权利作出了许
多明确的规定，这些权利如果没有救济权做保障的话，事实上就等于
零。“无救济即无权利”。一个公民或组织的权利的真实存在，是当
其权利受到侵犯之后能够通过一个正当的程序来获得救济，这才是权
利存在或有效的权威证明。如果没有救济做保障，写在纸上的权利再
多也等于零。行政管理相对人在行政管理活动中，也享有许多权利。
这些权利如果没有一个救济的途径来做保障的话，有这些权利与没有
这些权利在本质上没有什么不同。

　　其二，保护相对人诉权是民主政治的重要前提，是依法治国的重
要保障。社会主义民主政治的一个最基本的内容就是要维护人民群众
的利益。在一个国家，如果人民群众受到了委屈或者受到行政行为的
侵害，而不能请求司法机关进行救济，那是谈不上民主政治的。民主
制度的一个必要的前提是：作为公民，他的基本权益应该受到法律的
保障，他对政府、国家机关有意见能够通过正当的法律程序来进行争
议和诉讼。没有这样一个前提，民主政治就没有基础。所以，建立行
政诉讼制度是实现社会主义民主政治的一个重要步骤。保护公民、法
人和其他组织的合法权益也是依法治国的基本保障。因为没有行政诉
讼制度，在某种意义上来说就没有行政责任，而没有行政责任也就不
可能依法行政。

　　其三，保护行政管理相对人的诉权，对于维护大局，实现社会稳
定具有极端的重要性。在去年召开的全国行政审判工作会议上，罗干
同志强调：“实践证明，通过诉讼的方式解决行政争议，是新形势下
依法处理人民内部矛盾的一种有效方式，是维护社会稳定的重要手段
。”肖扬院长特别指出：“维护公民权利，从根本上说也是维护稳定
的大局。”“从社会稳定的大局出发，必须疏通行政诉讼渠道。”一
个社会产生的矛盾可以分为横向的和纵向的，横向的是平等主体之间
的矛盾，纵向的主要是国家机关和公民之间的矛盾。行政机关与公民
打交道最广泛、最密切。历史上真正危及社会稳定的，主要的不是平
等主体之间的矛盾。真正使一个政权瓦解的是老百姓和政府的矛盾。
可以说：“官民关系定而天下定，官民关系乱而天下乱。”行政诉讼
制度的一个重要的价值就在于它是协调官民关系的一个重要机制。

　　其四，有案不收，有告不理，是当前行政审判领域司法不公的主
要表现之一。保护行政管理相对人的诉权是人民群众的迫切要求。今
年的“两会”上，一些代表和委员反映“告状难”是当前农民面临的
“三难”之首（其次是孩子上学难、就业难），强烈要求人民法院重
视对诉权的保护。因此，解决行政审判领域的“司法不公”，首先必
须解决告状难的问题。

　　其五，保护行政管理相对人的诉权是贯彻行政诉讼法宗旨的要求。
肖扬院长在去年召开的行政审判工作会议上强调：“行政审判的根本
目的就是保护公民权利不受行政机关的非法侵害，并以此监督行政机
关依法行政。因此，人民法院在行政审判工作中，必须把维护公民权
利放在第一位来考虑，而不能本末倒置。”肖扬院长的讲话抓住了行
政诉讼法的本质特征，解决了我们过去在审判实践中长期没有解决好
的认识问题。

　　此外，强化对行政管理相对人诉权的保护，也是迎接“入世”的
挑战，在国际人权斗争中取得主动权的需要。

　　《解释》是怎样从制度上保护当事人的诉权的呢？其主要体现在
以下几个方面：

　　一是将行政诉讼的受案范围恢复到《行政诉讼法》本来的面目上
来。

　　《解释》删除了最高人民法院1991年发布的《关于贯彻执行〈中
华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称
《意见》）中的狭义的具体行政行为的概念，而采用学术界通用的广
义的行政行为概念，这就将受案范围从严格的行政主体的行为扩展到
所有具有行政职权的行为，从法律行为扩展到了非法律行为，从单方
行为扩展到双方行为，从涉及狭义的人身权、财产权的行为扩展到广
义的人身权、财产权的行为，将行政诉讼的受案范围真正恢复到了行
政诉讼法上来了。

　　二是取消了对原告资格的不当限制。

　　从我国行政诉讼法第二条和相关条款的规定来看，只要某一个具
体行政行为与某个公民、法人或其他组织的权益有关，该公民法人或
其他组织就具有行政诉讼的原告资格。但在实践中，一些地方对原告
资格没有按照行政诉讼法规定的精神进行把握，作了许多不当甚至是
非法的限制，故《解释》对相邻权人、竞争权人、受害人、复议决定
的利害关系人、合伙企业、联合企业的组成部分、农村土地承包人、
被消灭或改变隶属关系的非国有企业、公司的权力机关等主体的原告
资格作了明确的肯定规定。

　　三是在提起诉讼的前置条件方面作了一些新的规定。

　　“前置条件”是指根据法律、法规的规定，对于某些事项，当事
人在提起行政诉讼之前，必须先向行政机关申请复议，对复议决定不
服或者在法定期间复议机关没有作出复议决定的，当事人才能到法院
提起行政诉讼。为了防止有的复议机关借“前置条件”而逃避司法审
查，防止有的法院在行政审判实践中，借“前置条件”推托救济责任，
《解释》明确规定利害关系人对复议机关决定不予受理的或既不立案
也不决定不予受理的行为，可以向人民法院提起行政诉讼。

　　四是对起诉期间依法作了从宽解释。

　　根据行政诉讼法规定的精神，取消了《意见》的过严限制。对行
政机关告知了行政行为的内容但没有告知诉讼期间和起诉的权利的，
其起诉期间从知道或者应当知道诉权或者起诉期间之日起计算，但从
知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年；对行
政机关既没有告诉诉权和起诉期间，同时也没有告知行政行为的内容
的，明确规定从知道或者应当知道行政行为内容时开始起算，但对于
涉及不动产的行政行为从作出之日起超过20年、其他行政行为从作出
之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理；如果当事人超过了
诉讼期间，但是耽误期间的原因不能归责于起诉人自身的话，或者是
起诉人意志以外的原因（包括被限制人身自由）造成的话，被耽误的
时间不计算在起诉期间内。

　　五是对利害关系人控告行政机关不作为的起诉时机作了比较科学
的规定。

　　《解释》明确规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履
行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法
人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、
法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，
从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行
保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期间不
受前款规定的限制。”

　　六是对一事不再理的问题作了从宽解释。

　　首先，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公
民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先受理的机
关管辖；同时受理的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人
或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提
起诉讼的，人民法院不予受理。其次，法律、法规未规定行政复议为
提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织向复议机关申请行
政复议后，又经复议机关同意撤回复议申请，在法定起诉期限内对原
具体行政行为提起诉讼的，人民法院应当依法受理。再次，人民法院
裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院
不予受理。准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应
当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理。
又次，原告或者上诉人未按规定的期限预交案件受理费，又不提出缓
交、减交、免交申请，或者提出申请未获批准的，按自动撤诉处理。
在按撤诉处理后，原告或者上诉人在法定期限内再次起诉或者上诉，
并依法解决诉讼费预交问题的，人民法院应予受理。最后，人民法院
判决撤销行政机关的具体行政行为后，公民、法人或者其他组织对行
政机关重新作出的具体行政行为不服向人民法院起诉的，人民法院应
当依法受理。

　　七是放宽了对起诉的事实根据和委托代理方面的要求。

　　首先，根据《解释》的规定，行政机关作出具体行政行为时，没
有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民
法院起诉的，只要能证明具体行政行为存在，人民法院应当依法受理。
其次，《解释》有条件地承认了口头委托的效力。被限制人身自由的
起诉人可以口头委托近亲属、律师作为代理人提起行政诉讼，并且规
定如果有关机关拒绝人民法院核实，就视为委托关系成立。

　　八是使受理条件法定化，以防止在受理案件问题上的随意性。

　　《解释》第四十四条详细列举了不予受理和驳回起诉的法定条件，
并明确规定，法院在审查一个案件是否应该受理的情况下，如果发现
当事人某些条件还不具备，手续还不完备，或者是所告的被告不适格
等等，必须先行告知当事人予以补正或者更正。只有在当事人拒绝补
正或更正的情况下，人民法院才可以裁定不予受理或者驳回起诉。

　　九是加大了对当事人起诉权的保护力度。

　　《解释》采取一系列的制度化措施，明确规定：“人民法院应当
组成合议庭对原告的起诉进行审查。符合起诉条件的，应当在7日内
立案；不符合起诉条件的，应当在7日内裁定不予受理。7日内不能决
定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁
定驳回起诉。受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，起
诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院认为符合
受理条件的，应予受理；受理后可以移交或者指定下级人民法院审理，
也可以自行审理。”首先，对当事人起诉必须由合议庭进行审查，不
能由单个的审判人员决定是否受理行政案件。其次，在法定的期限内
必须作出决定。受诉法院在七天以内要么立案受理，要么作出不予受
理的裁定。由于特殊原因在七天以内如果决定不了的，应该先行立案
受理。受理以后如果发现确属不应该受理的，裁定驳回起诉。最后，
如果受诉法院在法定的期限内既不受理，也不作出不予受理的裁定，
当事人可以向上一级人民法院申诉，或者直接向上一级人民法院提起
诉讼。上一级人民法院认为应该受理的，可以先行直接受理，受理以
后，可以移交或者指定有管辖权的法院审理，也可以自行审理。

　　注：引自人民法院报2000年05月25日。