编者按：

　　1989年《行政诉讼法》的颁布实施，翻开了中国行政法制建设史
上新的一页。通过一段时间的诉讼实践，在行政实体法和行政诉讼法
方面取得了很大进展的基础上，立法者和研究人员又迅速地将视线转
向了行政程序法，形成了一股势头很猛的“程序法热”。

　　目前，行政程序立法已纳入国家立法规划，程序法建设也成为依
法治国方略的重要组成部分。行政程序法的制定对于发展民主政治、
保护公民权利、遏制腐败现象、消除官僚主义、提高行政效率等方面
都具有十分重要的意义。

　　记者日前就行政程序法的有关问题采访了行政立法组成员、中国
政法大学中国法制研究所副所长马怀德教授。

　　　　　　　　　　　行政程序立法概况

　　记者：制定行政程序法是中国民主法制建设的重要步骤，对于发
展民主政治、保护公民权利、建设社会主义法治国家等方面都具有十
分重要的意义。作为行政立法组的成员之一，您体会行政程序法最主
要的作用是什么呢？

　　马怀德：行政程序法最主要的作用包括两个方面，一是克服官僚
主义，提高行政效率，有效地遏制和消除腐败现象，促进廉政建设。
行政程序法设定了行政机关活动的程序规则，如时限制度、代理制度
等都是加速行政程序、提高行政效率的做法，而听证原则、公开原则
等则能有效地防止“暗箱操作”，防止腐败。二是有效地保障行政相
对人的合法权益，有利于发展民主政治。行政程序法可以为公民在行
政权的行使过程中提供参与、监督、防卫及救济的权利，赋予公民申
辩、要求说明理由、拒绝等权利，这些权利都体现了公民在民主社会
中的地位，确定了当事人与利害关系人参与行政程序的权利，使人民
成为行政程序的主体。

　　记者：从世界范围看，行政程序立法模式可以分为两大类，一是
纯程序的分阶段单行立法模式；二是集实体与程序于一体的统一立法。
在我国，有关行政程序立法模式与进程的讨论也早已有之。其中也有
两种观点：一是一步到位制定统一的行政程序法典；二是先单行立法，
条件成熟后再统一。在实践中，我们采用的是后一种方式，对此，行
政立法组是如何考虑的？

　　马怀德：就我国目前行政程序立法的现状及条件看，一步到位制
定统一行政程序法是理想方案，但操作起来困难较大。原因是：首先，
由于我国正值体制转型时期，行政权尚未完全定位，在这种情况下完
成统一的行政程序法是不现实的。其次，我国在程序立法上经验不足，
很难在短期内制定出适用于各行政机关的统一程序规则，而只能在成
熟的领域先确立一些规范，逐步扩展。第三，程序立法的方式取决于
立法机关对行政机关活动的监督范围和行政机关对程序的需求，那种
试图对所有行政活动都加以严密监督，并为所有行政行为提供程序规
则的思路是不现实的。

　　目前，我们已经制定了行政复议法、立法法、行政处罚法，正在
起草行政许可法、收费法，正考虑制定行政强制法等，我们希望能够
在明年通过《行政许可法》与《行政强制法》，并在5年内制定统一
的行政程序法典。

　　　　　　　　　《行政许可法》呼之欲出

　　记者：1996年颁布的《行政处罚法》可以说是我国行政程序法的
第一个真正意义上的单行法，它是对我国以前行政活动无法可依状况
的一个突破。目前，由行政立法组起草的《行政许可法》草案建议稿
也已交到了国务院法制办，那么，这个草案建议稿是如何对行政许可
制度进行规定和制约的？

　　马怀德：草案建议稿首先对行政许可的范围及设定进行了规定。
我国行政许可制度发展很快，特别是在该制度的适用范围和设定上，
出现了不当扩大化的混乱现象。问题主要表现在：一是行政许可的适
用范围过于广泛，出现了交叉、重复许可现象，给公民、法人造成了
很大的负担。《经济日报》曾报道过这么一个极端的例子，沈阳出租
汽车司机出车时必须带齐20多种各类证件，并随时接受检验，按时加
盖验章。二是行政机关享有和行使许可设定权缺乏法律限制，所有机
关都试图设定许可制度，并借此扩张权力获得利益。三是各类规范性
文件设定许可缺乏统一标准，有的以公益为设定标准，有的以管理方
便设定标准，有的则以能借此收取费用、扩张权力为设定标准。针对
这个问题，草案建议稿首先对许可的设定进行了限定，把许可制度的
设定限制在规章以上的法制规范上，也就是说，规章及规章以下的规
范性文件不得创设许可制度。

　　其次，程序不健全是我国许可制度的根本缺陷，也是导致官僚主
义、滋生腐败的主要原因。因此，《行政许可法》应对许可程序进行
规定。具体包括：对许可申请和受理进行规定，以提高效率；对许可
期限进行规定，通常最长期限为3个月；规定说明理由制度，以避免
行政机关单方面霸道地拒绝许可证等情况的发生；规定听证制度，对
于资源性、竞争性的许可问题，如宅基地许可、土地使用权许可等，
可采用听证会的形式择优许可，以避免“暗箱操作”。

　　第三，《行政许可法》还应对行政许可机关及权限进行限定，以
避免许可机关林立、行政效率降低及非法定机关及组织行使许可权等
问题。为此，草案建议稿规定了法定许可机关是实施许可的惟一主体，
并建议本着便民、效率原则确立相关事务的联合许可制度和集中办公
制度。

　　第四，目前我国行政许可制度中关于许可条件和标准的规定也存
在着一些问题，如许可条件和许可标准人为掌握较多且不对外公开等。
为此，《行政许可法》应当规定行政机关有制定并公布许可条件和标
准的义务，以保证申请人以最为便捷经济的手段获得这些信息。此外，
草案建议稿还对行政许可收费问题、对行政许可行为的监督管理问题
等进行了规定。

　　　　　　　　　《行政强制法》已然“开工”

　　记者：我国行政强制执行的立法与实践均始自80年代。由于行政
强制执行是以强制为主要特征，因此，该项制度设置是否合理和必要，
运行是否适当直接关系到公民法人的基本权利。就我国的行政强制执
行制度而言，目前主要存在哪些问题？

　　马怀德：我国行政强制执行制度主要存在以下几方面问题：一是
缺乏统一立法；二是缺少指导原则；三是执行权限模糊；四是执行手
段不完整，程序不健全。目前我们正在讨论《行政强制法》的试拟稿
大纲，主要针对上述问题讨论了行政机关作出的行政决定如何得到执
行的问题，行政强制措施问题，行政强制执行的权限问题，等等。

　　在执行权限问题上，存在着行政机关与法院的行政强制执行权划
分不清的现象。一方面，很多行政机关因没有法定强制执行权而不得
不申请法院强制执行，从而影响了行政效率，也增加了法院负担；另
一方面，由于法院对此类案件只进行形式审查而不进行实质审查，使
许多申请执行案的审查流于形式。更有甚者，有的行政机关与法院
“联手”设立派出法庭、巡回法庭等机构，共同强制执行。这种做法
事实上极大地损害了行政相对人的权益，法院也并未真正起到“监督”
执行的作用。因此，我们的设想是：行政机关作出行政决定，若相对
人在一段时间内不予执行，则行政机关可以向法院提起简易行政诉讼，
由法院来决定是否执行行政决定。

　　记者：但是，在我国行政诉讼的概念中，行政机关只能成为被告
方，行政诉讼只能由行政相对人提起。

　　马怀德：是的，但这只是我国的做法。在美国等许多其他国家，
行政机关是可以提起行政诉讼，以得到法院的进一步审查的。因此，
我国的行政诉讼概念也可以进行一定的拓展。

　　注：引自人民法院报2000年5月14日。