编者按：

　　行政诉讼涉及到行政机关、行政相对人（包括公民、法人和其他
组织）、审判机关等方方面面，同时，也由于行政诉讼所特有的“民
告官”色彩，使得行政诉讼制度一直以来就受到全社会的关注。3月8
日，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问
题的解释》的发布，标志着行政诉讼制度的进一步完善，同时也让更
多的人把目光投向了这一司法解释。为了能更好地理解这个司法解释
的指导思想和基本精神，记者采访了最高人民法院审委会委员、行政
庭庭长江必新。

　　“这个《解释》是对依法治国以及行政审判的迫切要求所作出的
一种积极回应。”

　　1989年4月4日，七届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国
行政诉讼法》，1990年10月1日开始实施。针对行政诉讼的实际情况
和存在的问题，最高人民法院于1991年6月11日发布了《关于贯彻执
行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（下称
《意见》）。在过去近十年的时间里，行政诉讼法及《意见》在行政
诉讼实践中发挥了重要的作用。但为了适应行政审判工作的新要求，
出台一个更加规范、明确而完善的司法解释势在必行。

　　谈到为什么要发布《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行
政诉讼法〉若干问题的解释》（下称《解释》），江必新意味深长地
指出，这个《解释》是对依法治国以及行政审判的迫切要求所作出的
一种积极回应。发布《解释》的主要原因有以下几个方面：首先，
1989年通过的行政诉讼法是在我国行政审判发育尚不成熟、行政诉讼
制度刚建立不久的背景下出台的。因此，它只对某一些问题作了原则
性的规定，而对相当多的问题没有进行明确规范。1991年发布的《意
见》主要是对当时各级法院在学习过程中提出的问题作了解释和回答。
而行政诉讼法实施后所产生的大量问题，是当时制定《意见》时所不
能预料的。经过近10年的实践，有许多新的问题需要解决。

　　其次，由于当时我国行政审判工作刚刚起步，行政审判经验还不
成熟，各方面还不适应，行政诉讼的环境也不够理想，同时也考虑到
全国人大常委会“逐步扩大行政诉讼受案范围”的指导思想，因此，
《意见》在很大程度上限制了行政诉讼受案范围，在许多方面都是从
比较谨慎、稳妥的角度来加以规范的。从现在的情况来看，《意见》
中的许多规定都已不适应行政审判工作的要求。随着行政审判经验的
不断积累，各方面对行政诉讼制度的适应，社会各界对行政审判工作
作用的认同，以及行政诉讼制度在国家政治、经济和社会生活中的作
用的充分发挥，行政审判的环境有了很大的改善，因此，有必要对
《意见》进行修改，以一种积极的态度来解释行政诉讼法。

　　第三，目前，我国正在实施依法治国方略，依法治国的核心是依
法行政，而行政诉讼是依法行政的重要保障，是民主政治的一个重要
步骤。因此，要使行政审判工作适应这一新的形势，有必要对行政审
判工作作出新的规范。

　　第四，从行政审判工作的现状来看，尽管社会各方给予了许多积
极的评价，行政案件的受案数在不断增长，行政相对人的胜诉率也比
较高，但是，仍然存在许多不尽人意的地方，例如：有案不收、有告
不理、官官相护、法院判决得不到执行的现象仍然存在，甚至还有被
告方当庭抓走原告等妨害诉讼的行为发生。总之，行政审判的司法公
正还没有完全实现，故有必要调整行政审判程序，合理配置审判权和
诉讼权利，加强行政审判工作人员的自律。

　　“《解释》的指导思想是充分发挥行政审判在依法治国中的作用，
全面贯彻行政诉讼法的立法宗旨，努力实现司法公正，提高行政审判
的司法效益。”

　　江必新指出，依法治国为行政审判工作的发展创造了外部条件，
也提出了更高的要求。充分发挥行政审判工作在依法治国中的独到作
用，必须通过审理案件来实现；同时，人民法院要主动协调、处理好
行政管理相对人与政府的关系，要发挥好司法审查的监督功能，为国
家权力的合理配置和正常运行创造一个良好的环境，确保行政相对人
的合法权益得到有效的维护和救济，推动行政机关依法行政，保障行
政机关对社会实施有效的管理。

　　贯彻执行行政诉讼法必须全面贯彻行政诉讼法的立法宗旨。一方
面要注意保护行政相对人的合法权益，另一方面要监督、保障行政机
关依法行使行政职权，这两个方面不能偏废。1991年的《意见》在保
护行政相对人的权益这一方面考虑得还不周全。同时，由于制度和程
序上的缺陷，使有案不收、强迫撤诉、久拖不结、官官相护等裁判不
公的现象时有发生，要实现行政审判的司法公正，必须提供制度和程
序上的支持。另外，迟到的公正是大打折扣的公正；没有效益的公正
是毫无价值的公正。因此，修改《意见》必须高度关注司法效益。行
政案件总的来说不算太多，但有的办案周期很长，效率不高，社会效
果也不好，严重影响了行政审判职能作用的发挥，因此，这次的《解
释》比较关注效益问题。

　　“《解释》的基本精神是加大对行政管理相对人诉权的保护力度，
合理配置审判权和诉讼权利，进一步规范行政审判行为，促进行政机
关合法高效地对社会实施有效管理。”

　　除了对《意见》中一些有生命力的内容进行了继承与吸收以外，
《解释》也作出了一系列新的规定。江必新说，这些内容都是在广泛
征求和吸纳各方的意见，经过反复磋商之后确定的。具体包括以下四
个方面：一是加大了对行政管理相对人诉权的保护力度，包括：将行
政诉讼的受案范围完全恢复到行政诉讼法的规定上来，取消了原有的
《意见》对受案范围的某些不适当的限制，将“行政行为”的概念恢
复到广义的解释上来；对行政诉讼法中的不可诉的行政行为作出了明
确的界定，从而避免一些法院利用某些概念的不确定性将应受理的案
件拒之门外；取消了事实上存在的对原告资格的不当限制，进一步明
确诉讼参加人的权利义务；根据行政诉讼法的精神，放宽了起诉条件，
取消了实际存在的不适当甚至非法的限制，如对起诉期间等问题作了
更有利于起诉人的规定；加大了对立案等行为的监督力度；在原告行
使委托代理权方面也放宽了要求。

　　二是合理配置审判权和诉讼权利。对法院依职权调查取证，采取
先予执行、诉讼保全等措施进行了一定程度的限制；增加了诉讼当事
人的申请复议权或上诉权，给当事人以更多的救济机会，通过扩大诉
讼权利的方式来制约审判权，以减少司法不公现象；对原、被告双方
的诉讼权利和义务进行了调整，如在举证责任方面，规定在某些情况
下由原告负举证责任；增加了新的裁判方式和手段，如增加了确认判
决、驳回诉讼请求判决等，以提高司法效益，扩大社会效果。

　　三是以改革的精神规范行政审判行为。《解释》对人民法院的受
理行为、审理行为、判决行为和执行行为作了进一步的规范；强化开
庭审理，以提高开庭率，增加透明度；明确规定各种裁判行为所必须
具备的条件及程序，有效地解决了以往“裁判无据”的问题。

　　四是促进行政机关合法高效地对社会实施有效的管理。具体体现
在：加大了对不作为行政行为的监督力度，对起诉行政不作为的原告
资格作了明确规定，普遍承认了受害人的原告资格，如第十三条第
（三）款的规定为以后的公益诉讼留有了很大的余地；适当放宽了行
政机关申请强制执行的条件；对非诉行政案件的立、审、执等方面都
作了较为详尽的规定，有利于提高行政效率。

　　最后，当记者问及江庭长这个《解释》的前瞻性程度及生命力的
时候，他自信但不失客观地答道，制定《解释》的一个重要目标就是
要适应法治国家的要求，所确定的起点是比较高的，在受案范围、原
告资格和裁判方式等方面，都为行政诉讼制度的进一步完善留有了比
较充分的余地。当然，作为司法解释，它只能在被解释法律的框架内
有所作为，在这个问题上，解释者必须保持高度的自律。例如，行政
诉讼法规定人民法院只能在行政处罚显失公正的情况下适用变更判决，
各地普遍要求扩大变更权的范围，但我们认为在行政诉讼法未作修改
之前，《解释》不宜作扩大规定。此外，随着行政审判工作面的拓宽，
新情况、新问题还会不断出现，因此，这些都有待于行政诉讼制度的
进一步完善。

　　注：引自人民法院报2000年03月19日。