科学合理地设置和划分立法权，是立法法制定“良法”的前提。
立法权的设置及划分涉及到一个基本的宪法和法理问题。从宪法和法
理上说，对公民基本权利的限制与剥夺的立法权，只能由全国人大行
使，而不能交由其他机关行使。法治的精义即在于此。

　　我们讲依法治国，建立法治国家，其中有个很重要的条件，就是
要制定完善的法律。这有两层意思：一是要有法律可依；二是所依的
法律还必须是良好的法律，符合公正、民主和正义的要求。为了保证
立法者制定出良法，这次全国人民代表大会一个很重要的任务就是制
定《立法法》，制定这部法律的目的是为了规范立法活动，提高立法
质量，从而保证有立法权的机关制定出良好的法律。

　　立法法怎样保证立法者制定的是良法呢？主要应做到以下两方面：
一方面，法律不是任何机关、任何人随便可以立的，只有特定的机关
才有权力制定某方面的法律。也就是说，立法法应明确规定谁有权立
法，各有权机关各自能制定什么法。如果不作立法权限的划分，立法
者可以随便立法，法律体系就会紊乱，就会出现有的机关、部门为自
己利益，利用立法权“自肥”的现象。另一方面，立法法应从程序方
面保证立法活动的民主性，使立法活动能充分反映人民的意志和利益。
可见，立法法担负着非常重要的使命，如果不把好这个关，将会对今
后立法活动造成不良后果。

　　如果从这个角度审视立法法，我们大家都应对立法法给予深切的
关注，让这个管立法的法律制定得好一点，使其符合民主、公正、科
学的要求。

　　总的说，立法法草案是很不错的，在一定程度上体现了民主、公
正和科学的精神，有些方面还有创新。但从宪法和法理角度分析，立
法法草案关于立法权限的划分尚有值得研究的地方。

　　如草案把一些本应由全国人大享有的立法权转让给了国家行政机
关和地方立法机关行使。这些权力涉及宪法规定的公民基本权利的保
障问题，是本不应由行政机关来立法的。比如，草案第七条第五、六
项涉及到公民的三大基本权利：公民的政治权利、公民的人身自由权
利和公民的财产权利。草案规定，公民的政治权利由全国人大制定法
律；对公民的人身自由，只把涉及人身自由的处罚的立法权归全国人
大专有立法，这意味着把其他限制和剥夺公民人身自由的立法权放给
了行政机关和地方立法机关；关于公民财产权，草案也只规定了对非
国有资产的征收才归全国人大立法，而对非国有资产的限制和剥夺都
不包括在全国人大的专有立法权内。众所周知，剥夺财产比征收财产
更为严重，因为剥夺财产是无偿的，征收财产是有偿的。当前，某些
地方和某些政府部门随意对企业、公民摊派，收取各种费用。而立法
法若对此不加以规制，这种现象将很难得到纠正。

　　立法权的设置及划分涉及到一个基本的宪法和法理问题。从宪法
和法理上说，对公民基本权利的限制与剥夺的立法权，只能由全国人
大行使，而不能交由其他机关行使。宪法之所以要规定公民的基本权
利，就是说这些权利应由国家法律加以保障，而不可由任何机关或个
人加以限制和剥夺。如果因为社会公共利益，需要对公民的基本权利
加以限制和剥夺，只能由代表社会公意的最高立法机关制定法律。如
果这个权力不是由最高立法机关专有，而是行政机关和地方立法机关
都可享有，公民基本权利就难以保障。我们常说立法要以宪法为依据，
这就是立法应遵循的基本宪法原则。

　　有人说，我们不能讲理想的东西，要讲现实。现实是，我们有很
多涉及限制和剥夺公民基本权利的法律不是全国人大制定的，而是国
务院制定的。这的确是现实。但这个现实的合理性存在问题。“文革”
期间，国家的民主与法制受到极大的破坏，人民代表大会没有应有的
法律地位，立法活动陷于停滞。到十一届三中全会后，开始重建法制
和人民代表大会制度。但在拨乱反正的初期，人大的机构仍不健全，
职权不到位，社会需要很多法律，而人大力量不足，所以出现行政机
关代替了立法机关去立法。这在过去是不得已而为之的办法，是民主
法制不健全的一个表现。现在情况不同，党和国家大力提倡依法治国，
全国人大完全有能力制定各种法律。因此，不应再迁就立法的现状。

　　我们知道，立法法实际上是个宪法性法律，涉及上述公民基本权
利保障。现在，公民的基本权利是由宪法规定的，而宪法是由国家最
高立法机关制定的。如果立法法将规定公民基本权利的权力外放，这
必然会导致一些消极后果。在讲究立法活动科学性的今天，我们应在
法律中预防这种现象的发生，这就是要把限制和剥夺公民基本权利的
权力集中在代表人民意志的最高国家立法机关之手，惟此，人民的权
利才有可能得到法律的保障。而法治的精义也在于此。

　　立法法一定要在原则上规定所有涉及限制与剥夺公民基本权利的
立法为全国人大专有。在这个前提下，考虑到我国目前立法机关能力
不足，可以通过单行法律授权行政机关或地方人大制定某些方面的限
制与剥夺公民权利的法规权。但是，即使现在有些法律授予了行政机
关有限的限制与剥夺公民权利的立法权，我们也不能从这个现实出发，
而在立法法中把这个权力转移出去。

　　注：引自检察日报2000年03月06日。