“常听人谈及中国古代‘行政法’，其实那不过是有关国家组织的
典章，与今天所谓行政法根本不同。它既不以‘政府守法’为原则，也
无甚公民权利可以保障。它只是古代中国人治、吏治的产物。把这种东
西名为行政法，足以表明中国人在现代法常识上的欠缺。”


亲爱的比尔：

　　上两封信谈到中国的古代法律，说它以刑罚为本色，以强暴为特
征，是专以刑杀、镇压为能事的暴力工具。这个说法是有历史根据的，
大量的文献典籍都可以证实这一点。我不过是根据这些史实，再现了
古代中国人对于“法”的独特看法罢了。

　　这套关于法的观念的确是独特的。考查世界各民族的法律发展史，
具有这种观念，并且又是如此完备、成熟的，实在找不出第二个例子。
正是因为有这套特殊的观念，中国古代法中刑法典便据有极引人注目
的地位。实际上，就法律的性质来说，中国传统的法律几乎全部都可
以看作是刑法。不过，从法律所调整的内容来看，中国古代法还有一
个大而完整的分支，必须加以注意。这不仅是因为，这部分法律内容
庞杂，资料丰富，形式发达，而且还因为，现代研究者往往对它的性
质发生误解。我在这里所说的，乃是中国古代的“官制法”。

　　对所谓“官制法”这个名称，你一定觉得陌生，其实，我也只是
刚开始使用这个词，这是我的一个创造。我不敢说这项创造可以为人
们广泛地承认和接受，但我相信，它比中国法学界流行的旧的名称
──古代行政法，要更切合实际。在这封信里，我想专门谈谈这个问
题，因为这并不是个名词、概念之争的简单问题，它不但关涉到中国
古代法中一些基本的观念，而且与对古代法的评价有关。弄清这个问
题，正好可以帮助我们认识现代中国人法律观上的失误。

　　在中国学者里面，把“官制法”看作是“行政法”，并以研究这
种“行政法”为己任的不乏其人。曾有人写下长篇论文讨论他们先人
的“行政法”，叙述其历史，总结其特点，并引为现代“行政法”的
前鉴。开始我出于好厅，在一位朋友的指点下，找来一些文章认真研
读，急欲了解这中国古代的据说是“发达的行政法”。结果令我大失
所望，因为他们所讲的，并非你我理解的任何一种行政法，而是中国
古代社会一种独特的“法典”。无以名之，只好权称之为“官制法”。
至于说，中国人为什么要把它叫作行政法（甚至一些日本学者也持此
说），恐怕主要是因为，他们对现代法的精神还相当隔膜，这种隔膜
本身也许并不重要，重要的是由之产生的结果，以及隐伏于这种隔膜
之后的文化冲突，由于这种冲突的存在，要消除“隔膜”（观念上的
和现实中的）也就格外困难了。这个问题极为重要，留待下面谈。现
在先说说被中国学者名之为“行政法”的，究竟是个什么东西。

　　中国古代所谓的“行政法”的，现代研究者首先推之为典范的，
乃是唐代一部官方颁布的大典：《唐六典》。这是一部有关当时国家
机构组织的法规大全，包括国家机关权责划分的各种规定，对后人影
响极大。编纂这部大典，固然是唐代中国人的独创。但它所遵循的体
例，却是从更早的一部典籍中抄来的（从这里也可以见出传统的久远）
。按照这种体例，大典以官职为纲目，先分为治职、教职、礼职、政
职、刑职、事职六部分，以下再根据当时官职分卷，洋洋大观，颇具
规模。唐以后历代王朝都很重视这项工作，并纷纷以《唐六典》为蓝
本制定自己的官制法典，通常称作“会典”，如明代有《大明会典》、
《正德会典》、《万历会典》，清代有《清会典》、《雍正会典》、
《乾隆会典》以及《光绪会典》等等。从内容上看，这些会典都是关
于国家机构的设置和职责范围的规定，颇有些近似今天所谓“组织法”
一类法规。从体例上看，它们基本都坚持以官职为纲目，以下分条记
述，并附有许多例则，不可谓不发达。至于其历史，即便中从《唐六
典》算起，这类法典的发展也已超过了一千年。悠久的历史、众多的
文献、完备的体系，这些因素都使我们绝不可以忽略中国古代的这部
分法典。问题在于：《唐六典》也好，明、清会典也好，都不过是古
代官制法而绝非什么“行政法”。因为，官制法与行政法是两个完全
不同的概念。它们的历史渊源、社会职能和内在精神完全不同，绝不
可以混为一谈。不了解这一点，就不可能对中国古代的政治、法律制
度作出正确的评价，而这对于中国的现代化进程也绝无益处。为了说
明这一点，我不能不从某些现代法的常识出发，希望你能耐着性子看
下去。

　　行政法的概念产生于近代，不仅如此，它还渊源于西方。老实说，
这是我们的骄傲。我说我们，当然首先是指伟大的法兰西──我产祖
国。走遍世界，有谁不知道我们的行政法院。这些法院的历史，一直
可以追溯到拿破仑一世时代。在过去近二百年时间里，我们的行政法
院在我们的社会生活和政治生活里占有无可比拟的崇高地位，因为在
特殊的历史条件下，它往往代行了宪法的部分职能，至少，它保证了
宪法上一些重要条款的实施。在我们的现存法律制度中，有一部分非
常重要的法律就是由行政法院适用的，甚至，从历史上看，它们主要
是从行政法院的司法活动中产生出来的。大概是因为这些缘故，我们
的行政法制度被欧洲、拉丁美洲和亚洲的许多国家所仿效，以至只要
提到行政法、行政法院，大家就会想到我们法兰西。当然，我这样说，
并不意味行政法作为一种近代制度，只可能生长于法国。如果我们不
拘泥于某些外部表征（比如行政法院组织等），而着眼于行政法的职
能、它的内在精神和原则，那就应该对行政法在普通法国家的发展有
一个恰当的认识和评价。

　　宪法史的研究者都会承认，英国是近代第一个宪政国家，但是，
英国没有“成文”的宪法，也同样是事实。之所以说它是个“宪政”
国家，那只是因为，它实行了君主立宪制，从而使封建时代的特权被
普遍的公民权所取代，无所不能（至少理论上如此）的王权被权力的
分立所代替。说起来是议会至上，实际上是树立了法律的至高尊严。
这种尊严不但反映在“法律面前人人平等”的主张里，更表现在政府
及其各部门必须按照法律行事的原则中。后面这一条叫作“政府守法”
，没有这条原则，就不存在“法治”。其实，法治也好，分权也好，
本身都还不是目的，它们的目的最后是要确保宪法上的公民权利，使
这种权利不受侵害，或者，在受到侵害的时候，尽快得到有效的补偿。
所有近代的宪法都少不了两方面的内容：一是关于政府权力的限制，
一是对公民权利的确定和保障。之所以这倦，就是因为，在这两都当
中，有着深刻的一致性。公民固然要“守法”，政府尤其应该“守法”
。这不公是因为，近代以前的国家很少能够“守法”，法律也难得规
定这类原则，而且还因为，在国家面前，个人记过是势孤力单的和弱
小的；相反，对于个人，国家则总是强大的，它拥有全套的机构，它
的触角伸向社会的各个角落，它的影响无所不在，它最容易侵害公民
的合法权益，而使它服从法律又是最困难的事情。这就是所有近代宪
法都强调“政府守法”的主要原因。

　　宪法是大纲，是一切现行法的基础，这样说的意思，就不仅是说
它据有至高无上的地位，是一切其他法律都必须遵从的原则，而且还
意味着，宪法作纲领性规定之后，必须有种种其他法律的配合。如果
实际上起作用的法律正好与之相抵触，或者，干脆没有制定出相应的
那些具体法律，宪法无论写得如何美妙、完善，也只是些空洞的原则
和口号。一个颁布了宪法的国家，实际上可以无宪政可言，就是这个
道理。这类问题，在诸如行政法一类部门法的领域里，表现得特别突
出。这要是因为，宪法与行政法的关系极为密切。

　　政府须守法，这是宪法的原则，把这条原则变成施行细则，是行
政法的事情。宪法一旦颁行，制定行政法（包括有关的诉讼程序）就
是很迫切的事情了。因为，政府机关（当然主要是行政部门）及其官
吏违法、失职、越权、未遵守法定程序、以及因执行公务而致公民或
其他官员以损害的事情不但无法根除，而且是多种多样，经常发生的。
行政法所做的，就是为人们提供一种可能、一种手段，在这类情形发
生的时候，借助某些有效手段，经由合法的程序，维护自己的权利，
获得补偿。显然，没有行政法，宪法上“政府守法”的原则以及各种
公民权利的规定往往会形同虚设。相反，没有宪法，全部行政法便无
从谈起，因为，它的使命乃是宪法赋予的，它实际上是从宪法中“政
府守法”的原则中派生出来的。正因为如此，我始终认为，英国的
“行政法”制度实际有同样久远的传统，只中由于具体历史的差异，
它的发展不同于我们罢了。如果以此为依据而忽视了行政法在法国之
外的发展和多样性，那是不应该的。我想，这一点你也会同意。

　　嗦嗦写了这许多，你也许会不耐烦，不过，重温常识并不总是件
坏事，因为我在中国所见的，正是这种常识的普遍欠缺。

　　中国古代的所谓“行政法”，粗略看去，内容都是有关国家机关
行政活动的，把它名之为“行政法”似无不可。但是，只要从现代法
常识角度去研究一下中国古代法律的传统政治模式的特点，那就不会
发生这种把古代官司制法混同于现代行政法的错误了。

　　如上所述，《唐六典》和明、清会典典章一般以官职为纲目写成，
这个现象很值得注意。一方面，这种作法限定了法典的内容，都是关
于官职的；另一方面，这类“法典”的发达，正好表明了中国古代国
家的完备程度，以及立法者对于官吏问题的高度重视。然而，重视对
官吏的管理决不等于奉行“政府守法”的原则，关键要看它的出发点
是什么。讨论这个问题时，你不但要牢记我在前两封信里谈到的中国
古代法的特质，而且还须首先明确一个前提：中国古代没有宪法。我
的意思是说，古代中国从来不是一个宪政国家，连一丝可能性都没有。
右它的历史经验和思想材料中，可说没有任何可以为后来宪政所沿用
的东西。这一点，中国与我们西方的历史文化是大不相同的。它从来
就是采用集权方式，实行专制统治，所有的权力最后都集中在皇帝手
中（至少名义上是这样）所谓“公民权利”这类东西是根本没有的，
所以，也绝不存在维护“公民权利”的法律。中国传统的法律观我在
前几封信中谈得不少。你不妨略略回顾一下。这种法律只是皇帝权力
的延伸和表现，是实行专制统治的工具。它的权威来自皇权，而非来
自人民的确认，因此，它绝不可能成为别的任何一种权力的来源和基
础。就此而言，它也只配被人当做工具，而不可能是至高无上的主宰。
从逻辑上说，把一种只具有单一强暴色彩的规范体系看得高于一切，
也实在是不可能的。哪怕仅仅只根据这一点，我们就没有任何理由把
《唐六典》和明、清会典一类东西看成是行政法。倘若我们从具体内
容着眼，恐怕就更找不出“政府守法”一类的东西了。因为实际上，
古代中国立法者对官制问题的重视完全另有原因。

　　现代人大都习惯了国家在社会生活中发挥重要影响和作用，但这
是个现代观念。要挟忱个观念，我们把国家的活动放在“法治”秩序
的整体中去看待，至少对包括美国、加拿大等国家的西方都是如此。
在欧洲历史上，国家主义、官僚统治的历史大都短暂，这是与中国历
史很不相同的地方。在中国，国家集权的专制传统从二千年以前的秦
王朝一直延续下来，这种传统对中国人思想、心态影响之大，是你我
无法想象的。这个问题下面再谈，现在只说中国这段历史与古代官制
法的关系。

　　国家集权的统治方式必然造出一大批官吏，这是通例，中国也不
例外。皇权固然生要，但它与其说是一种实体，不如说是一种象征，
作为上上下下所有权力的总源泉、总根据，它是官吏们安身立命的基
础。但它想维持下去，又不能没有众官僚的精诚合作与努力。一个好
的有效率的官僚集团可以把国家治理得很好，相反，如果官僚集团本
身已经衰朽、腐败，无论怎样贤明的君主，也不可能有所作为。甚至
还可能把先人打下的江山丢掉。由于这个缘故，中国历史上所有的君
主都十分重视官僚集团的素质，无一不在官吏的产生、任用和罢免方
面大作文章。中国的科学制在世界历史上都堪称一大奇迹，这就是重
视“吏治”描摹结果。制订庞大的官吏法典也是如此，这还不算历代
关于官吏活动的种种其他法律，如果把这些有关部分全部洪一处，它
的分量会是相当惊人的。只是，所有这些法律与我们现代法中的行政
法并无构同之处。官制法固然是关于国家机关行政活动的“法律”，
但是首先，古代中国并无独立的行政部门，也没有纯粹的行政活动。
政府的一切职能都可以混在一起。其次，即使说官制法主要是关于行
政的法律都可以称做行政法的。中国古代的官制法，既没有宪法（哪
怕是不成文的）作基础，也不包含丝毫有关“政府守法”的意味。它
固然是用来“治官”，但决不是因为有公民权利需要保障。从技术上
说，它着眼于效率；从价值上说，它维护的是君主的神圣地位。你可
以说它是吏治发达的表现，但也无法否认它导源于人治这一事实。这
样一种法律，与作为近代宪法和法治产物的行政法相去何止千万里！

　　现代一些研究者只看到《唐六典》及明、清诸会典是关于国家机
构设置、官吏职责方面的法规，就名之为行政法，这不啻是把两种面
貌略似，实质内容绝不相同的东西混而为一了。按照这种推论，吏治
就是文官制度，因为都注重官吏的管理，都依靠“文官”来实现政府
职能（这肯定又是因为缺乏常识带来的混乱，这个问题离法律有些远
了，暂时不谈）；同样，人治也就等于法治，只要同样注重法律的作
用。实际上中国历史上的法家，就常被人认为是主张法治的。总之，
官制法便是行政法，因此，吏治便是文官制度，人治便是法治。没有
比这更糊涂的观念，更混乱的逻辑和更荒谬的结论了！然而，让人吃
惊的是，在今天人事法律研究、法律实践和法律宣传的“知识阶层”
中，有这类观念的人并不在少数。如果这些人的看法只有纯学术研究
方面的意义，倒也罢了，因为它们至多不过是一些站不住脚的“误解”
而已。但实际情况并非如此，现实总是通过人去塑造的，有什么样的
人，也就有什么样的现实。虽然，许多人乐于强调存在决定意识，可
别记了，意识也是影响、制约存在的。扔开那些遁词吧，人必须正视
自己的责任。

　　关于中国现行法的实际情形，我不敢说十分了解，但我确知，中
国迄今尚未有真正称得上是行政法的实体法和诉讼法。究其原因，怕
也不是三言两语可以说清楚的。只要想想中国在建国后几十年的时间
里一直没有民法典，大概不难想见建立行政法制度的困难。因为，就
行政法所具有的宪政性质而言，建立行政法（此处因书破损缺三行，
请有这本书的网友提供这段文字。）它显然比一般部门法更高一层。
考虑到传统政治和法律观念的独特性质，特别是这些物质对现代中国
人的影响，就可以知道建立行政法制度将是多么艰难了。

　　不久前，我专程拜访了一位研究宪法和行政法的中国专家（在极
少数有见地的中国学者里面他可算得上一个），请他谈谈行政法在中
国的现状与前景。这使他大为感慨。据他说，他很早就曾提出过制定
行政法的建议，但是无人理睬。由于没有人了解行政法的性质，没有
人懂得这个建议的价值，这个问题自然很难提到国家重要议事日程上
来。在有的人看来，行政就行政呗，为什么还要谈法呢？当然，不重
视行政法的原因很多，并且大都与特定的观念有关。比如，有一种流
行的看法，认为国家利益与人民利益是一致的，这个一致，当然首先
是长远的，根本上的，所以，即或有暂时的“予盾”，也都属于“人
民内部”的，不宜提交法庭。法律是专政武器，它要解决的主要是“
敌我矛盾”，而非“人民内部”矛盾。这套似是而非的理论曾经长时
期地支配着中国人的头脑。现在很少有人提了（绝不是没有，不久前，
（此处因书破损缺三行，请有这本书的网友提供这段文字。）政治体
制改革的知识分子大谈“人民内部矛盾”与“敌我矛盾”的区分在法
律上的重要性），但未必有人深入剖析这些理论，予以澄清。这也许
是因为，中国人头脑中这一类的东西实在太多，受熏陶的时间又长，
许多人虽以“解放思想”自居，却因根深蒂固而不自知。不过，我倾
向于认为，这套理论之所以那么顽固，更主要的原因，是在它的后面
有由长期历史经验产生出来的整套文化心态，这种东西支配人心的力
量，是持久而深远的。中国这个国家，有极其悠久的国家崇拜和权力
崇拜的传统，中国革命的艰苦性和复杂性无疑更加强了这种传统，很
少有人能够自觉地反省和揭露出这种民族心态的弊害，更不用说予以
批判和清除了。依靠法律来限制政府的权限，甚至使政府充当“被告”
的角色，向公民提供赔偿，这是超出一般中国人想象的事情，可能被
认为：把国家与个人对立起来，不符合马克思主义，也不符合社会主
义的原则和定义。而在实际上，这种做法又是普通中国人“本能”地
不能接受的。一个老百姓，从他生下来的那天起，所见所闻，只可能
加强我们上面谈到的那些旧观念。在这种情形下，口头的宣传教育又
有什么用呢？何况从来不曾有过我说的这种“宣传教育”。所以很自
然，“行政法”这个术语在这里便是变形了的。

　　例如：在一次学术讨论会上，有人愤愤地发问：谁说我们没有行
政法？！谁说我们的行政法不发达？！难道你们每天不都在跟行政法
打交道吗？这里，他所说的“行政法”，不过是历年来各级行政部门
制定、颁行的法规。这种东西委实中不少，按他这个标准，中国的“
行政法”岂止是有，而且是发达的，而且不仅现在是发达的，古代就
很发达了。我在上面提到的那些现代研究者的结论不正是这样吗？他
们的思想方式一样，标准相同，结论也就自然相近乃至相同。如果真
是这样，现在谈论建设中国的行政法也就毫无意义了，充其量，也只
有完善的余地；而且，还可以不排斥古代的文化成果，对古代“行政
法”进行充分的“借鉴”、“吸收”。然而，对于专制主义的“行政
法”，应该吸收些什么呢？是对于吏治的重视？还是以法律手段规定
官吏的权责？现在确有人在做这项工作，对他们来说，似乎有了这些，
便真有行政法了。这当然不是什么新东西，因为建国以来，中国领导
人就从来不曾放松过干部队伍的建设，也时常开展一些“运动”，清
除腐败现象。在此过程中，使用法律手段也是常见的，说起来，这还
是古代的传统呢？尽管如此，我还是要说，中国没有行政法。

　　没有行政法，绝不意味着社会中不存在应由行政诉讼解决的纠纷。
在现代世界上的任何一个国家里，这类纠纷都是普遍存在的，尤其是
在中国，它的国家权力是无所不在的，前些年，它甚至可以干预普通
公民的穿着打扮。按说，由此引起的行政诉讼应该是很多的。我只说
“应该”，那是因为，它实际上不曾发生或很少发生。那么，这类如
何解决呢？坦率地说，有许多不曾得到解决。获得解决的，主要是通
过两种方式，一是政策，二是制度。

　　用政策来补偿普遍的不公正，这是中国的办法。如政治运动中蒙
冤受屈者被赶出城市，取消工资，“文化大革命”中成千上万人遭受
种种迫害等等，前些年，中国领导人开始纠正这些错误，并作出补偿
的决定。这就是中国人常说的“平反”和“落实政策”。“落实政策”
当然是好事，可毕竟只是政策，而非法律，它既没有法律的强制性、
稳定性，也没有法律的确定性，决定权掌握在领导者手中，他们可以
根据信念、良心或客观外界的形势变化行事，惟独不会“近于法律的
压力”而依法行事。至于作为当事人的民众，在虽“平反”而“政策”
未能很好“落实”的情况下，通常就缺乏有效的办法获得应行的补偿
了。最要紧的是，中国人并不把这类事情看成是理应由法院依法解决
的法律问题。在一般人心里，“平反”也好，“落实政策”也好，只
是领导者纠正以入错误的表示，谁会去想，这样做是必须的，因为它
是人的尊严、人的基本权利所要求的呢？总之，中国人的权利观念实
在是太微弱了。

　　除上面所说的普遍不公正情形需要用政策来改变之外，日常生活
里侵害公民权益的事一般是靠“制度”来解决的。我所指的是中国特
有的一种东西：信访制度。

　　我不大清楚是什么人，什么时候创立了信访制度。总之这是一种
颇有古风的制度。“群众”可以向“领导”或一定的部门（通常是党
政机关，有时也可以是检察院、工会、妇女联合会等各种机构、组织）
写信或登门申诉冤情。这种申诉不受时间的限制，可以无限地越级，
直至最高领导层。表面上看，这种制度似乎给予了公民相当大的权利，
其实，它甚至根本不是一项权利。因为这种个人“越级上诉”并不具
有法律的依据。它不是一种司法程序，因而也没有法律上的保障。当
然，处理这类申诉可能会涉及司法机构，在我们西方也有这种情形，
不过程序不同。在我们那里，法院是最终裁断机关，而在中国，法院
却变成了执行机关。之所以如此，是因为中国现存的权力结构非常单
一，法院没有我们所熟悉的那种独立地位。所以，一些在我们看来只
能由法院管辖和处理的案件，在中国竟是由党政机关和社会团体来处
理普通中国人有了“冤情”，习惯向党政机关和领导人申诉，并不求
助于法院，这种情况很可以表明法院在中国社会中所处的地位。自然，
另一个原因是缺乏行政诉讼的司法程序。有时，公民想向法院提出诉
讼，却苦于无人受理。我曾听到过这样一件“怪事”。有一个公民，
因为房产被一个国家所属单位占用，多次提出偿还要求，都被置之不
理，法院也一直不肯出面受理此案。最后，这位告状无门的受害者被
迫采用了违法手段，先致他人财产以损害，待作为被告上法庭时，再
向法院陈述其“动机”，也就是他告状无门的苦衷。这类事听来象是
笑话，有点荒唐，却是真实发生的。类似的故事是不少的，只须浏览
每天的报纸就不难看到。

　　信访制度，由于它不是任何一种司法程序，无论如何也是难以变
得完善的。在象中国这样一个大国里面，每天发生的需要由行政法处
理的事情成千上万，即使只有相当小的一部分反映到信访部门，也已
经大大超出了这些机构的承受能力。它们只能就其中更小的一部分作
出处理。另外相当一部分便发回上诉者所属单位或转送它的上级机关
处理。可以想象，在这种“批转”中，申诉者蒙受报复的可以性也就
大大增加了。实际上，这类情况的确经常了生，报刊上常有披露。由
信访部门直接过问或者上报处理的少数“案件”，通常是被认为有典
型意义或是“特别重大”的案件。即使是这类案件的查处，是否迅速、
得力，也还有很大的偶然性。最好是有重要领导人亲自干预或者说话，
或者批示，尽管这些干预和批示本身也有很大偶然性。中国老百姓的
命运往往就这样掌握在这些能作批示的人手里，所以，老百姓怎么能
不寄望于“清官”，盼望“好人”掌权？又怎么能有主宰自己命运的
独立意识呢“？从这里，固然可以看到个人品格的重要更可以见出权
力的重要。

　　在中国，保护公民的另一个途径是“舆论”，我指的是报纸。在
中国，报纸的力量很大。如果有什么事，被公诸报端，有关人受到指
名道姓的公开指责，那就可以指望很快得到改正了。开始，我是以一
种浪漫的眼光来看这种现象的。我以为，象中国这样的国家，古风犹
存，只需用儒家所崇尚的教育方法就可以有效地控制社会。后来，我
发现，报纸的教育作用是有的，但中国报纸这种作用的有效性并不比
别国报纸更神奇。它的有效也不在于它是一种公共监督力量，因为中
国的报纸与其说是公共舆论的阵地，不如说是政府制造舆论的讲坛。
它的力量也正在于此。所以，一篇批评某级政府部门或其官员的文章，
只要一经见报，就可以根据此推断，军种批评得到了上级机关的认可，
对被批评者的“处理”也就快了。实际上，报纸上的公开批评与实际
的处理有时是同步进行。在一般情形下，批评文章的言词愈激烈，批
评对象地位愈高，这种结果就愈可能发生。可见，报纸的这种有效性
多半是出于它所代表的最高权力，下级机关和官僚们怕的正是这个。

　　从上面的介绍中，你大概已经发现，说中国人对应由行政法处理
的案件不闻不问是不妥当的，但说他们有自己的行政法制度似乎又言
过其实。信访制度确实可以代行现代行政法的部分职能，但它所能做
的极其有限，它所采用的方式也极为陈旧。它既不是真正的司法程序，
也没有明确的权责划分。因此，行政案件的处理结果（如果有幸得到
处理的话）经常取决于外部的偶然因素。比如当权者个人的性格、品
质、能力等等。现在，中国领导人自己也发现，这种制度与现代社会
的要求差距太大。所以，制定一部行政法，首先是行政诉讼法的呼声
引起了他们的注意。必须承认，这是一个很大的进步。不过，据我曾
访问过的那位行政法专家估计，制定行政法还会有许多困难，因为，
其中，不但有大量的技术难题，还要涉及一些重大的政治性课题。此
外，就算法典制定颁行，建立真正有效的行政法秩序也不会是轻而易
举的。除了现实的障碍，观念上的障碍也不能低估。那些植根于人们
深层意识中的传统的重负如果不清除，且不说很难建立真正的行政法
制度，即使有了行政法典也可能形同虚设。而要改变那些传统的观念、
意识，又不能没有对传统文化的深刻反省和批判。依我看，中国人的
传统文化研究，在这方面应该是大有可为的。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　忠实于你的朋友　L.