“我国还没有对公益诉讼进行专门的研究。我们可以借鉴国外关
于公益诉讼的规定，尤其是可以借鉴纳税人诉讼。我国的公益诉讼可
以首先从司法实践中做起，由法院的判例来推进其发展……"中国社
科院法学所研究员、博士生导师梁慧星如是说。

　　什么是公益诉讼

　　在本报1月23日对徐高诉北京燕莎中心及凯宾斯基饭店一案进行
分析并提出思考时，我们曾经提到了公益诉讼这个词。公益诉讼实际
上是把国家的权力转移到个人身上，使个人对某个问题有了起诉的权
利。严格地说，徐高一案是一个私益案件而非公益案件，但是，由此，
我们想到了很多相关问题。例如，一个企业存在着歧视妇女的情况或
在其招工合同中存在着不平等的条款时，其他人可否提起诉讼？店堂
告示是一种格式合同，如果其中存在着损害消费者利益的不公平条款
时，未在该店堂中购买物品的消费者可否提起诉讼？

　　对于这些问题，梁慧星说，个人原则上是不可以提起诉讼的。从
理论上来说，出现上述情况时，可以通过工会或消费者协会等机构来
提起诉讼。

　　梁慧星指出，我国现在还没有对公益诉讼进行专门的研究,而国
外对这一问题已经有了一定的理论、立法和实践经验，因此，我们首
先可以研究和借鉴一些国外的先进做法。英美法上的公益诉讼包括相
关人诉讼、市民提起的职务履行令请求诉讼及纳税人提起的禁止令请
求诉讼。相关人诉讼指在私人不具有当事人资格的法域，原则上允许
私人以相关人名义起诉。例如，1901年纽约州曾有一判决，允许私人
以相关人的身份起诉，对于批准在道路上经营报亭的行政行为给予了
处分。所谓市民提起的职务履行令请求诉讼，指在公务员未履行其职
务的情形，允许私人以市民的身份向法院提起请求发布职务履行令的
诉讼。到1965年，美国有28个州明确承认此种形式的诉讼。而纳税人
提起的禁止令请求诉讼，简称纳税人诉讼，是指美国各州普遍承认私
人以纳税人的身份，有请求禁止公共资金违法支出的诉讼提起权。

　　在日本，公益诉讼被称为民众诉讼，1962年日本行政案件诉讼法
第五条规定，民众诉讼，指为纠正国家或公共团体的违法行为，以选
举人资格提起的诉讼，作为行政案件的一种形式。日本最高裁判所
1962年1月19日判决认可浴池营业者提起的确认批准浴池营业许可无
效的请求，因为违反了公共浴池的设置必须距其他浴池250米以上的
规定。东京地判1968年2月9日判决，认可町名变更无效的请求。东京
地判1970年10月14日判决，关于过街桥设置可能妨害道路通行权、侵
害环境权并损害健康，认为存在侵害法定权利的事实，认可请求。

　　应该借鉴纳税人诉讼

　　纳税人诉讼是公益诉讼中非常重要的一个部分，在美国，至1965
年，几乎所有的州都承认以州属县、市、镇以及其他地方公共团体为
对象的纳税人诉讼，甚至有34个州明确承认以州为对象的纳税人诉讼。
特别引人注目的是，纳税人诉讼不仅针对公共资金的违法支出行为，
同时也针对造成金钱损失的违法行为。例如，新泽西州的市民和纳税
人以违宪为由，请求法院对公立学校强迫学生读圣经发布禁止令。承
认纳税人诉讼的根据在于，公共资金的违法支出，纳税人有诉之利益。

　　在日本，曾有这么一个案例，有一个公民向法院提起诉讼，要求
对一个县知事（相当于中国的省长）的开支进行审查，法院受理了这
一案件。经过审理，最后判决该县知事自己掏钱赔偿不合理的开支。
这个诉讼实际上就是纳税人诉讼，它承认了私人以纳税人的身份，有
请求禁止公共资金违法支出的诉讼提起权。

　　对于纳税人诉讼，梁慧星很是赞赏，他认为我国首先应该借鉴纳
税人诉讼，因为我国存在着许多公共资金违法支出的情况。例如，有
些地方经济很不发达，很多单位发不出工资，但政府机关却有钱盖豪
华大楼、买高级轿车。又如，很多地方都存在着国有资产大量流失的
情况。对于这些情况，国家无法一一追究。而如果采用了纳税人诉讼，
那人民群众都可以针对这种情况提起诉讼。同时，采用纳税人诉讼还
把公共行为置于人民的监督和审查之下。

　　公益诉讼适用的程序

　　公益诉讼应该适用什么程序？梁慧星认为，公益诉讼实际上是通
过承认有诉的利益而扩大了当事人资格，它是一种特殊的诉讼，有时
需要通过行政诉讼的程序来解决；有时也可以通过特殊的民事诉讼等
程序来解决。

　　例如，在纳税人诉讼中，在地方政府或国家机关人员挥霍钱财时，
民众提起的诉讼可以适用行政诉讼程序。

　　又如，有人在一个小学周围开设了电子游戏厅，影响了学生的正
常学习生活，那么，有关机关就应该查封它并限定在小学周围一定范
围内不得开设游戏厅，否则，就应该允许一般公民提起诉讼。如果是
对有关机关提起诉讼，就是一个特殊的行政诉讼；而如果是对游戏店
主提起诉讼，那就是一个特殊的民事诉讼。

　　再如，某地立了块香烟广告牌子，那民众就可以对管理机关提起
行政诉讼，因为它审查不严格，并且在出现违法广告后也没有要求去
除该违法广告，这是一种不作为的具体行政行为。同时，民众也可以
对发布广告的单位，如广告公司、广告媒体等提起特殊的民事诉讼。

　　在谈到我国公益诉讼的前景时，梁慧星认为，公益诉讼可以先从
司法实践中做起，由法院的判例来推动其发展。他说，在法律允许的
范围之内，需要法院在一定程度上的创新，从而推动立法。不久前海
淀法院审理的北京大学博士生状告学校的案件就是一个新类型的案件，
当然，对于判决结果我们还可以进行讨论，但至少，这个案件是法院
的一个创新。

　　注：引自人民法院报2000年02月13日。