前不久，西南政法大学的傅子堂博士在一次座谈会上提出，中国
的法治现代化将经历从人治到综治（综合治理）、再到法治三个阶段，
而当前我们正处于从人治到法治的中间过渡阶段，即综合治理。由于
发言时间限制，傅博士未及详细阐述其提出的“综治”涵义。我这里
借题发挥，略抒己意。

　　所谓“综治”是指当前我们管理国家事务和社会经济文化事务，
还不能事事、处处都惟法是行，而必须运用政治、经济、文化教育、
行政等多种手段，综合治理国家。法治在现阶段社会生活中无疑具有
前所未有的、举足轻重的地位，但要达到“法律至上”的境界尚待时
日。这并不是我们追求法治的诚意不足，而是法治的基础一时难以具
备，无法全面启动法治。

　　社会造就法治，但法治却不能创造社会。法律只能对某种社会经
济关系、政治关系等加以确认，而不能产生一种社会政治经济关系。
当一个社会不具备一定条件时，法律无能为力。

　　例如，现代法治的一个基本追求是平等，平等包括起点平等、过
程平等和结果平等。而当前由于客观条件的限制，不仅达不到结果平
等，即使起点平等和过程平等也一时难以全部做到。国企改革就是典
型事例。

　　就起点平等而言，国有企业与非国有制企业的地位在事实上是不
平等的，因为两者产生于不同的经济体制，前者长期以来一直是作为
行政机关的附庸而运作，而后者却一开始即按市场经济规律而运行，
如果不考虑两者的历史传统和客观现状的差异，硬把二者拉到同一起
跑线上竞赛，那么前者必败无疑。而败的后果更为可怕：大多数职工
失业，国民经济走向崩溃，党和国家的物质基础动摇。其实，道理很
简单，你让一个七八岁的孩子和一个十七八岁的青年在同样的起点上
赛跑，表面上是平等的，但实际上离平等十万八千里。这一客观现实
必然决定了我国《破产法》实施的难度，决定了前几年政府解决“三
角债”不可能遵循“资不抵债即破产”的法律原则，只有采用行政、
经济等非法律手段来解决。

　　就过程平等而言，我们曾长期实行价格双轨制，而在当时又不可
能一下子把价格市场化，必须采用行政手段制定计划价格。这样一来，
各种经济活动主体在竞争过程中就无法享受平等待遇。

　　现阶段的“综治”说到底是由现阶段的国情决定的。西方发达国
家是在市场经济的整体发育成熟的情况下迈向法治的，在市场经济刚
刚起步、尚未成熟阶段，并无多少现代意义上的法治可言，这是众所
周知的事实。我国目前也正处于市场经济发育阶段，处于由农业人口
占很大比重、主要依靠手工劳动的农业，逐步转变为非农业人口占多
数、包含现代农业和现代服务业的工业化国家的历史阶段；是由自然
经济半自然经济占很大比重，逐步转变为经济市场化程度较高的历史
阶段；是由文盲半文盲人口占很大比重、科技教育文化落后，逐步转
变为科技教育文化比较发达的历史阶段；是由贫困人口占很大比重、
人民生活水平比较低，逐步转变为全体人民比较富裕的历史阶段。这
样的历史进程，至少需要一百年时间。

　　在这一特殊国情下，我国的法治水平只能是初级阶段的水平，不
可能完全排斥非法律手段的运用，不可能马上实现法治的理想状态
——公平。例如，现行《选举法》在一个城市人大代表所代表的人口
与一个农村人大代表所代表的人口方面的规定是不平等的。但这是因
为我国十二亿人口中九亿是农民，如果绝对地按人口比例产生全国人
大代表，那么农民代表必定在全国人大代表中占多数，我们的人代会
就会变成农代会、农会。再如，人们都意识到了我国人大代表实行兼
职制，会导致人大代表缺乏必要的时间去联系选民，代表工作与本职
工作产生一定的矛盾，但为什么我们不实行代表专职制？因为目前我
国乡镇以上的人大代表有三百多万，把这三百多万人都变成专职的人
大代表，国家的财力能否做到是一个不容忽略的因素。

　　因此，在这近百年的社会转型时期，我们既不可能沿用过去的人
治，也不可能马上实现水平很高的法治，只能是两者兼而有之的综治。

　　注：引自检察日报1999年11月10日。