去年美国总统克林顿先后三次出国访问，总共花掉纳税人近一亿
美元。最先捅出这一消息的是美国审计总局，而要求审计总局提供这
份报告的是两名参议员。日前，美国国会就此对克林顿进行了强烈的
抨击，并将审计结果公之于众。

　　在今年九届全国人大常委会第十次会议上，审计署署长李金华公
布了由朱熔基总理审阅的审计报告。被审计的53个部门和直属单位，
共查出违法违规金额达 164亿元，违法违规的手法则五花八门。有应
缴未缴预算收入的；有挤占挪用资金的；有滞留欠拨财政专项款的；
有预算外资金额未按规定缴入中央财政专户管理的。总之，是能留的
就留，能截的就截，能瞒的就瞒。几乎没有哪个部门能“两袖清风”、
“独善其身”。

　　这两条报道，一是再次告诉我们，权力天生具有自腐性，必须受
到制约；二是启示我们，代议制机构必须切实管好“钱袋子”。

　　政府不是生产经营组织，所以，政府手中没有一分钱。但是，政
府有钱才能生存和运转。因此，政府必然向人民要钱。正是围绕要钱
问题，政府与人民之间形成两种性质不同的关系。不经人民的同意而
取其钱者，不经人民同意而用其钱者，便是专制政府；凡经人民同意
而取其钱、用其钱者，便是民主政府。

　　代议制就是起源于人民与政府之间的要钱和用钱的斗争，对政府
费用的征集和控制是议会的首要任务。只有首先控制了政府的收入与
支出，才有可能控制政府的政策、工作等，才可能从根本上控制政府。
只有控制政府的收入与支出，议会自己才能被人民认可。对于人民而
言，只有议会控制了政府的收入与支出，自由之树才会生机盎然。

　　因此，环顾发达国家议会对政府收入与支出的审议，真可谓滴水
不漏。例如，在英国，议会对预算的辩论要长达4至5天，各项筹款要
逐一表决，整个预算的审议要长达七个月，使得任何一项要钱的事情，
都要获得议会的授权。议会对政府开支的审查更为严格，为此专门设
立了国家账目委员会。其任务是查实政府各部门的各笔经费是否用于
法律规定的用途，研究政府各部门使用经费是否经济、有效率、有效
果。国家账目委员会的主要工作方法包括：一是要求政府各部门明确
各笔经费的预定目标；二是要求政府各部门在对各个项目启动伊始即
制定监控措施，并最后比较预期目标与成果；三是审议审计局的审计
报告；四是就审计报告举行听证会，传唤各部审计官作证；五是向议
会下院全院大会提交报告，供其辩论；六是公布审计报告、听证报告，
国家账目委员会每周都要开两次会。通过这样严格的审查，使得政府
对自己所花的每一分钱，都要向议会作出交待。

　　反观我国人大对政府预算草案和预算执行情况的审议，不能不说
过于简单。第一，从审议时间来看，发达国家往往长达数月，而我国
则只有一二天；第二，从审议对象来看，发达国家往往是对收支项目
逐一审议，或曰对收支明细账一一核实，而我国由于审议时间短促，
只能是审议行政长官所作的关于预、决算情况的说明报告，而不可能
做到逐项、逐笔审议，更不可能就有关疑问提出质询和进行辩论。

　　由于存在这样的缺陷，就很难避免该花钱的却不花、不该花钱的
则乱花情况的发生。教育法明确规定了政府每年要在教育事业方面的
投资比例，但由于在许多地方政府的预、决算报告中，教育事业的投
入是和文化、科学、卫生等放在同一类内，而教育方面的投入则放在
“类”下面的“项”，或“项”下面的“目”。政府在向人大作报告
时，只汇报到“类”。因此，人大代表无法确切知道政府是否做到了
教育法所要求的投资比例。再如，发达国家的议会无不通过预算来控
制政府的编制，防止超编。而我国的行政机关超编现象之所以得不到
遏制，重要原因就是人大对政府的预算审议过于简单，不能从工资上
卡住行政机关的超编进人。

　　更值得注意的是，由于法律的不健全，人大要不要对政府预算外
的收入与支出进行审查，目前还缺乏明确的规定。因此，这就为一些
地方和部门私设小金库、公款私存提供了方便，也使什么“市长基金”
、“县长基金”一类的收支账游离于人大的监督之外。

　　管不好“钱袋子”，后患无穷。

　　注：引自检察日报1999年10月27日。