参与人：
　　应松年　国家行政学院教授
　　江必新　最高人民法院行政庭庭长
　　胡建淼　浙江大学法学院教授

　　话题背景：

　　江泽民总书记曾提出著名论断：司法的腐败是最大的腐败。他说：
历史事实说明，官吏的腐败、司法的腐败，是最大的腐败，是滋生和助
长其他腐败的重要原因。执法人员本身有问题，何以治人？

　　所以说，反腐败斗争是关系党心民心，关系党和国家前途命运的严
重政治问题。在这个问题上，旗帜必须鲜明，态度必须坚决，工作必须
锲而不舍。当前，政府依法行政，司法公正办案，是建设法治国家的必
备条件。不论行政或司法机关都要把保护公民权利作为自己的重要职责
。同时，行政和司法权力的行使必须受到制约，人大要切实加强监督，
防止权力的滥用。


　　　　　　　　应松年：防腐，必须严格依法行政

　　防治腐败，既要防，又要治，而防则更带有根本性。腐败发生，
严加惩办，当然是必要的，但这毕竟是事后补救，虽已清除蛀虫，但
损害已经造成。有些损害甚至是难以弥补的。惩办当然也是一种警告
和威慑，但从这几年的实践看，似也并非解决腐败问题的唯一途径。
只有防患于未然，使腐败不致或难以发生，才可能是制止或控制腐败
的有效措施。

　　预防，一要思想教育。思想教育要常抓不懈，使各级干部增强抵
制腐败的免疫力；二是制度建设。从一定意义上说，完善制度，使之
无可乘之机，从根本上铲除腐败得以滋生的温床，是防治腐败的关键
所在。我国从计划经济转向市场经济，旧的制度不适应市场经济条件
下的新情况，在金钱的诱惑下，一些意志薄弱者就掉入泥淖；也有某
些地方建立了一些新制度，但存在漏洞，并不能制止腐败。不重视严
格科学的制度建设，不堵塞滋生腐败的渠道，以至出了一个管志诚，
杀掉，又冒出第二个管志诚。在这里，思想不坚定是主观因素，但客
观上如无可乘之机，就能防止主观意图转化为客观现实，这对干部也
是一种挽救。小平同志指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某
些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更
重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使
好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”这实在是至理名言。需要
特别强调指出的是，制度必须上升为法律，才有可能是稳定的、严格
的和公正的，就不会停留在一地一事或一时，否则再好的制度，也会
时过境迁，失去作用，或仅对某些人适用而对另一些人不适用。这就
是说，防治必须建立在法治的基础上，才能真正产生效力。

　　但问题不仅于此，应该说，这一段时间，我们也根据具体情况，
制定了不少有助于防止腐败的法律制度，但是由于没有严格依法行政，
这些制度还不能充分发挥，也就是说，治理还没有到位。例如，收支
两条线问题，国家机关如果不实行两条线，就有可能动用手中的权力
去“创收”，产生腐败是不可避免的。有鉴于此，行政处罚法规定了
在行政处罚领域中建立裁决与执行分离、收与支分离的制度。但有些
地方并不严格依法行政，因而“创收”现象继续存在，或变相“创收”
继续存在。腐败也就难以遏止。这里的关键在于依法行政，严格执法。
推而广之，只有在国家机关的活动中建立起真正的而不是表面的收支
两条线制度，并且成为刚性的法律制度，严格依法行政，这一环节上
的腐败才能得到防治。总之，无论是防还是治，都只有通过法治，通
过严格依法行政，才能真正收到防治腐败的效果。

　　　　　　　　　江必新：治赃贵在治权

　　古人言：“贿从权转”、“贪因权便”，意即权力的非法或不当
行使，是腐败的直接根源，故治赃贵在治权，止贿莫重于防止权力滥
用，根治腐败的治本之策在于有效地控制权力，而对行政权的控制是
依法行政的基本目标之一。故依法行政是医治腐败的一剂良方，根治
腐败有赖于依法行政原则的彻底贯彻。

　　从防止腐败的价值取向来看，行政必依之法应当具备以下内容：
一是通过行政组织法、编制法对行政职权进行科学的分解，对行政职
位进行合理的划分，并通过职能的分配，形成行政机关内部的权力制
约机制。二是通过行政行为法划定行政权的作用范围，确定行政行为
应当遵循的基本准则，具体设定影响行政管理相对人权利、义务的行
政行为的基本要件，尤其是要明确自由裁量权的行使规则，并明确规
定行政机关工作人员违反实体规则的法律责任。三是通过行政程序法
规范行政权的行使过程，设定最低程度的公正程序标准，增加行政过
程的透明度和行政管理相对人的参与度，合理配置行政权与行政管理
相对人的权利，并明确设定违反行政程序法的法律后果。四是通过行
政复议、行政监察、行政诉讼等行政救济法强化监督机制，纠正违法
或不当的行政行为，促使行政机关工作人员高度的自律。五是通过公
务员法建立有效的勤政、廉政激励机制，并对公务员提供必要的职务
保障，以增强公务员的荣辱感和对职位的珍惜意识。

　　从我国的目前情况看，利用资源分配权、许可权、自由裁量权（
包括作为和不作为的裁量）“寻租”的现象比较严重，故必须特别关
注、高度重视对有关资源分配行为（包括计划、规划行为）、许可行
为、自由裁量行为、行政不作为的规范和监督。

　　　　　　　胡建淼：关键是依法治官、依法治权

　　依法治国，建设社会主义法治国家，是邓小平民主法制思想的重
要内容。1999年3月15日，第九届全国人民代表大会第二次会议通过
了对宪法的修正案，在宪法第五条中增加了“中华人民共和国实行依
法治国，建设社会主义法治国家”的规定。依法治国是已被国家的根
本大法确立了的治国方略。

　　然我以为，依法治国的关键是依法治好“官”，依法治好“权”。
“官”与“民”，在法律面前人人平等，谁违法都得依法受到法律制
裁。但前者违法会比后者违法可怕得多，因为法的制定与法的实施，
最具体直接操作的却是官，如行政执法“官”、法院裁判“官”等。
如果说“民”的违法会毁坏一个“点”，那么“官”的违法就会毁坏
一个“面”。

　　权力是国家的机器。但权力不能凌驾于宪法与法律之上，它必须
按照法定的规则来操作。这是法治本身的要求与体现。所以，依法治
国必须依法治权。一个国家没有比不是法律约束权力而是权力约束法
律更为危险的了。

　　依法治好了官，治好了权，反腐败斗争的胜利也就指日可待了。

　　编后：

　　依法行政三人谈作为本刊建国50周年法制建设的系列专题报道，
至今已完成了对设定话题的探讨，对我国行政执法过程中存在的典型
问题进行了深刻的剖析，意义深远，反响强烈。来自法学界不同研究
领域的十多位专家、学者在百忙之中抽暇捉笔，行文间闪烁睿智，提
出了不少中肯的意见和建议，发聋振聩。作为编辑，我们对专家的热
情参与和读者的高度关注表示由衷的谢意，并祝愿我国的行政执法水
平迈上新台阶！

　　注：引自法制日报1999年10月18日第五版。