话题背景：

　　有法不依与法烦扰民是行政执法过程中出现的两个问题。有法不依
使法律形同虚设，法烦扰民则使民不知所从，二者均与法治的精神和要
求相悖。究其产生的根源主要是司法体制问题，归责方则是执法队伍。

　　当前，办案不公、执法不严的问题在一些地方还不同程度地存在，
有的甚至还很严重。极少数害群之马，贪赃枉法，侵犯群众利益，损害
了政法队伍的形象。因此，只有按江泽民同志提出的五条要求建设高素
质的执法队伍，才能有效地根除有法不依的问题，使法律法规深入民心
，不是法烦扰民，而是维权护民。


　　参与人：

　　姜明安　北京大学法学院教授
　　胡建淼　浙江大学法学院教授
　　刘茂林　中南政法学院教授

　姜明安：法治：是需要“法如凝脂”，还是需要“约法省禁”？

　　如何实现依法治国、依法行政，法究竟是多好，还是少好，是繁
好，还是简好？“秦法繁于秋荼，而网密于凝脂”，汉初则“约法省
禁”，“以无为而为之”。改革开放后的今天，有人主张法多多益善，
要依法治省、依法治市、依法治县、依法治路、依法治水……，要时
时、处处、事事有法可依，有法可循。法律不够，法规上；法规不足，
规章上；规章不足，再制定更大数量的其他规范性文件。

　　上述做法、主张，哪种是正确的，是我们实行法治，实现依法治
国、依法行政所应取的呢？

　　无法自然不可取，无法何以行法治？在现代社会，法过少、过简
恐怕也不行，国家、社会事务如此繁杂，没有较为系统、较为完善的
法（包括法律、法规、规章）加以调整，加以规范，人们生产、生活
和交往的秩序恐怕难以保障，依法治国、依法行政亦难以实现。

　　但是，法治是不是要求法越多越好、越繁越好呢？显然也不是。
首先，法治是与民主联系在一起的。没有法，法过少过简，民主不能
保障；但法太多太繁，人们又可能无所适从，感觉拘束太过，主人感
受损；其次，法治是与法制统一联系在一起的。法出多门，法过多过
滥，难免出现互相冲突、互相抵触的情形。

　　由此可见，法治既不能是“以无为而为之”的“约法省禁”，也
不应是“法如秋荼、凝脂”的“法稠网密”。依法治国、依法行政需
要健全、完善的法，但法健全、完善应以不烦民、不扰民，不妨碍人
民行使权利为前提。人们需要受法的约束，但不能生活在时时、处处、
事事要应付法的烦扰的环境中。

　　　胡建淼：不是谁都有权立法，更不是谁都有权立“罚”

　　近几年，各部门、各单位纷纷强调立法、重视立法，而且确实立
了大量的法，这不是件坏事。因为“有法可依，有法必依，执法必严，
违法必究”，这是社会主义法治的基本内容。立法固然是法治的前提，
但值得提醒的是：法治不意味着人人立法；如果搞“全民发动，人人
立法”，那又会走向法治的反面。根据我国宪法、国务院组织法、地
方组织法及其他有关法律、法规的规定，我国的立法机关及立法权限
的架构如下：1、全国人民代表大会及其常务委员会有权制定法律；2、
国务院有权制定行政法规； 3、省、直辖市、自治区人民代表大会及
其常务委员会，省、自治区人民政府所在地的市以及经国务院批准的
“较大的市”的市人民代表大会及其常务委员会，有权制定地方性的
法规； 4、自治区、自治州、自治县的人民代表大会有权制定自治条
例与单行条例；（从广义的立法上说，还有） 5、国务院各部委，得
到授权的国务院直属机构，省级人民政府，省、自治区人民政府所在
地的市以及经国务院批准为“较大的市”的市人民政府，有权制定行
政规章。在实际当中，目前有不少无立法权的组织，诸如一般的市、
县、乡人民政府，甚至村委会与家庭，都在纷纷“立法”，这是一种
“法盲”的表现。

　　不能搞人人“立法”，更不能搞以“罚”代“法”。我国已于
1996年制定了《中华人民共和国行政处罚法》，它对行政处罚权的设
定作出了明确的规定。该法第二章规定了行政处罚的种类及表明只有
法律、法规及行政规章有权设定行政处罚（而且它们之间的设定权又
有区别），其他任何文件均无设定行政处罚的权力。可我们有的部门，
依然我行我素，在自己的行政文件中规定各种“处罚”，并照此行事。
这必然把“法治”导向“罚治”。

　　　　　　　刘茂林：未雨绸缪，防治法烦扰民

　　法烦者，法多且乱也。法烦与无法可依一样都是与法治的要求和
精神相悖的，无法可依致民无所适从，法烦使民不知所从。更有甚者，
法烦还可能会动摇人民对法治向往的信念，伤害人民对法治的感情。

　　防治行政法领域的法烦扰民现象，首先是要进一步完善行政法的
立法，使行政法多而有序，多而不乱。在行政法的立法领域要注意做
好以下几点：（1）以民为本，充分体现民意；（2）以宪法为依据确
定各级各类行政立法机关的立法权限、范围和程序；（3）建立和完
善行政法立法监督体制，将各种形式、各种层次、各个领域的行政立
法都纳入到监督范围；（4）统一和规范行政法文件的名称；（5）建
立完善的行政法解释体制，规范行政法的解释。在国家立法法尚未出
台的情况下，国务院可制定规范行政立法的行政法规，用以规范和调
整国务院各部委和地方有关行政法机关的立法活动。

　　其次，各级行政执法机关要进一步增强依法行政意识，提高执法
水平，防止和杜绝执法领域的法烦扰民现象。为此，行政执法机关必
须：（1）端正执法态度，确立服务与管理相结合的宗旨；（2）明确
执法权限，协调主管和协管关系，防止越权和扯皮；（3）合理运用
自由裁量权；（4）严格遵守行政程序，提高执法效率；（5）加强对
行政执法的检查和监督，及时纠正和处理行政违法行为和事件。

　　再次，加强对行政机关依法行政的司法监督。由于宪政体制方面
的特殊性，我国对行政的司法监督，一直是一个较为薄弱的领域。防
止法烦扰民应进一步强化和完善对行政机关的司法监督体制。当前，
强化和完善对行政机关的司法监督体制，一是要完善行政诉讼制度，
如扩大行政诉讼受案范围，充分发挥行政诉讼对司法机关的司法监督
职能；一是赋予法院一定的对行政机关行政立法进行司法审查的权力。

　　最后，为防治法烦扰民的现象，法学界尤其是行政法学界要密切
关注该现象的发展态势，加强有关方面的研究，从理论上做好预警，
提出防范对策，以免酿成社会问题。

　　注：引自法制日报1999年10月11日第五版。